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共建共享:十八大以来农村社区治理机制的优化路径
2018-12-12 19:44:12 来源:《社会主义研究》2016年第4期 作者:陈荣卓 刘亚楠 【 】 浏览:0次 评论:0


摘要:十八大以来,在中央政策引领下农村社区治理实践取得显著成效:社区化的组织体系日益完善、社区群众自治不断延伸与拓展、社区服务功能进一步凸显等。与此同时,农村社区治理创新也积累了丰富经验,推进治理主体“融合发 展、治理手段提档升级、治理过程规范提升、治理规划“高位推进”等创新维度,不断体现着“共建共享”的治理理念。所谓“共建共享”,就是遵循以人为本的要求,体现共同参与的治理理念,把“共建”的治理过程与“共享”的治理目标结合起来,是探索和实现社会治理现代化的指导思想和实践路径。基于此,为了不断贯彻落实“共建共享”的指导思想与实践路径,以实现农村社区治理现代化、推动和谐社会发展的整体进程,未来农村社区治理创新需要进一步从农村社区治理主体规范机制、治理运行机制及治理保障机制的角度进行优化和完善。


关键词:农村社区;社区治理;治理机制;共建共享


作者简介:陈荣卓(1980 —),男,湖北武汉人,华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师,中国农村综合改革协同创新研究中心研究员,湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心华中师大研究基 地特约研究员,主要从事城乡基层治理研究;刘亚楠(1991—),女,山东青州人,华中师范大学政治学研究院硕士研究生,华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心研究人员,主要从事基层治理研究。



十八大以来,国家 立足社会发展的现实环境,对新时期社区治理与发展 进行了新的理论阐释和实践 部署,提出新的发展目标。与此同时,在中央政策精神引领与治理理论的现实适应性下,“农村社区的治理是一个由基层政府、村委会、社会组织以及农民等多元主体参与的过程”已成为学界共识。新时期农村社区治理作为提升农村居民生活质量和文明素养、统筹城乡发展的重要途径,具有很强的实践性,各地对农村社区治理机制进行了丰富的实践探索,农村社区治理机制的发展和创新将有利于促进农村社区和谐、有序、长效发展。那么,何为良好的农村社区治理机制?十八届五中全会指出要“构建全民共建共享的社会治理格局”,这将是探索和实现中国社会治理现代化的重要指导思想和实践路径。城乡社区作为社会治理的重心与基础,实现共建共享的社区治理也将是优化农村社区治理机制的指导思想和实践路径。基于此,为进一步发挥农村社区治理机制的正向功能,完善农村社区治理机制,实现 农村社区治理现代化,本文立足十八大以来的新常态,坚持理论与实践相结合的方法,概括、总结农村社区治理机制的实践成效与经验;同时遵循“共建共享”的指导思想与实践路径,以期用实践完善理论,用理论指导实践,更准确地把握我国农村社区治理机制的优化路径。


一、正向功能:农村社区治理机制实践创新的成效


相比于城市社区,我国农村社区建设起步较晚,经历了地方试点和国家政策推进两个阶段,国家政策推进阶段分别为2006-2008年建设实验期及2009年至今全面推进时期,今天,农村社区治理机制仍处在建构与完善过程中。十八大以来国家立足社会发展的现实环境,对社会治理提出新的发展要求,农村社区作为社会的基层单位也面临着创新治理理念,构建和完善新型乡村治理机制的发展要求。从实践层面来看,各地在国家政策引导下大胆实践创新,对于农村社区治理机制进行了丰富的探索,并取得了一定的社会发展成效。具体来讲,主要体现在以下几个方面:


(一)社区化的组织体系日益完善


在农村社区治理机制创新实践中,逐步完善社区治理组织体系是实现新时期农村社区治理的基本要求,也是社区建设过程中的重要内容。在十八届三中全会关于全面深化改革的重大决定中,一个显著特点的就是注重治理体系与治理能力建设,《决定》明确提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”具体到社区层面,在当前农村社区建设过程中,原有的村庄边界被逐步打破,新型农村社区需要新型的、合法的组织架构。在农村社区治理创新中,各地情况进展不一,各具特色,但是总体来讲,传统的以农村两委为主要构成的组织架构逐步被打破,具有社区化特色,凸显公共服务性质、适应农村社区发展的社区治理组织体系在逐步发展完善,以农村党组织、群众自治组织为主要依托的治理结构逐步丰富。特别是十八大以来,为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,创新农村基层社会治理,提升农村公共服务水平,促 进城乡一体化建设与发展,农村社区组织基本形成了包含社区党组织、群众自治组织、村务监督组织、群团组织、社会组织和集体经济组织等在内的社区组织体系,在这一组织体系中核心是社区党组织,主体是群众自治组织,村务监督组织作为制约性组织存在,群团类组织发挥纽带作用,社会组织和经济组织为补充。


(二)农村社区群众自治不断拓展


“所谓社区自治是指脱离强制性干预的外部力量,社区内各利益主体通过民主协商的方式来处理社区公共事务,并使社区呈现出自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的发展状态”。自十八大以来以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度在农村社区进一步建立与完善,推动社区自治不断向前发展。在农村社区治理的探索实践中,通过农村社区治理机制创新把农民群众组织起 来,通过自治、自助、互助等方式,扩大基层民主,保证农民群众依法行使民主权利,逐步满足群众各方面需求,也不断增强了社区组织的吸引力和凝聚力。如在十八大以后村务监督委员会逐步在全国范围内全面铺开并进一步制定、规范详细工作规则,贵州省在2012年部分试点,到2013年全面铺开;甘肃省20131月出台了《甘肃省村务监督委员会工作规则(试行)》;湖北省2015年出台《湖北省村务监督委员会工作规则(试行)》,在全省全面推行村务监督委员会等。与此同时,农村社区党组织“两推一选”或“公推直选”也在进一步大力推行;村民代表大会、协商议事会召开逐步常规化、制度化;村民理事会成为农村社区进一步创新村民自治的新形式;通过深化集体产权改革,农村集体经济组织的正向效能也将进一步发挥。总而言之,随着农村社区治理机制改革创新的不断深入,农村群众的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的意识与能力不断提升、途径与方式不断完善与拓展,这都推动了农村社区群众自治进一步的延伸,使农村基层民主在新形势下不断创新和发展。


(三)农村社区服务功能逐步凸显


创新服务是农村社区治理创新的重要内容,在农村社区治理机制的不断探索与实践中,农村社区管理色彩有所淡化,服务功能逐步增强。十八大以来,为争取使农村社区居民能近距离享受到公共服务,政府进一步转变职能将部分公共服务逐步向农村社区下沉,目前大部分农村社区都具有了计划生育、人口普查、残联、法律援助、社区矫正、低保、劳动保障、经济普查等多项公共服务。大量与群众日常生产生活密切相关的政府公共服务下放到社区,缩小了服务半径,使便民、利民的服务理念进一步深化。二是农村社区公共服务设施覆盖率逐步提升,截至2014年底,全国各省(区、市)共建成农村社区服务中心7657个,农村社区服务站5.8万个,农村社区综合服务设施覆盖率达到了11.3%,初步建立起县(市)乡(镇)农村社区三级联通的农村基本公共服务网络;三是十八大以来农村社区作为社会治理的基层基本单元,其管理服务的透明度、公正度、公信度和群众的参与度进一步提高,农村社区治理主体逐步实现了多元参与,促进社区治理主体由管理到服务的意识与方式的转变。


二、创新维度:农村社区治理机制创新经验总结


十八大以来 农村社区治理实践已取得长足发展,并获得了一定的社会发展效益。各地根据地方实际、注重从不同的角度、针对具体问题对农村社区治理机制进行实践创新,为我们进一步完善农村社区治理机制提供了丰富的经验依托,十八以来农村社区治理机制创新积累的积极经验包括:


(一)社区治理主体“融合发展”,多元化与社会化并重


首先,农村社区治理作为社会治理的基础工程,遵循社会治理的发展要求。现代治理理论强调政府并不是国家唯一的权力中心,各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的农村社区治理格局成为农村社区治理创新的共识。因此我们有理由相信农村社区治理发展的一项重要任务就是打破传统单一管理局面,实现多元化、社会化的治理格局。二是从目前全国创新经验来看,各地积极培育新型治理主体。一方面注重利用本土资源,培育服务性、公益性、互助性的社会组织,如各地探索的“乡贤理事会”、“村民议事会”、群众性志愿者队伍等。另一方面政府通过购买服务,引入专业社工人员、农村法律顾问等为农村治理新生力量。如湖北宜昌通过政府财政补贴的方式,推动法律顾问进农村社区,到目前为止,全市1591个村(社区)全 部聘请了法律顾问,签约率达10 0%。三是在各地的具体实践中,重视在“党政主导”的前提下,优化农村组织架构,理 顺基层管理体制。逐步形成党委+总支+特色党支部的组织架构;并通过理 顺自治组织关系,形成“村党委+村民(代表)大会、村民委员会、村民议事会、村务监督委员会的农村治理组织结构。比如连云港海州区的“一委三会”社区治理模式,就是以优化基层体制为创新点提升农村社区治理 效能。我们可以看出,在农村社区治理实践中地方通过完善既有组织架构、培育群众性的社会组织、非政府组织等调动社会力量,追求治理主体多元化、社会化,不断探寻全民治理合力。


(二)社区治理手段“提档升级”,信息化与法治化兼具


随着农村社区建设的不断推进,农村社区治理手段“升档进位”,不断精细化,主要体现在日益重视信息化和法治化建设。一是重视信息平台的搭建。目前,农村社区治理的主要方式之一就是依托现代信息技术的网络式治理,充分依托现代信息技术,搭建社区公共服务综合信息平台,“一站式”服务不断推广。通过进一步扩大信息的应用,实现信息资源的共享,利用信息技术整合服务功能、优化服务流程,实现社区治理的便捷化与专业化。如江苏常熟碧溪推行“一站式”服务,利用现代互联网技术,联通信息,建立“一站式”服务大厅和公共资源交易服务中心;广东湛江“村务e路通”运用信息化手段建立信息公开平台,提高了村务公开的全面性和透明性,有助于消除干群之间的隔阂。二是各地在社区治理实践中注重贯彻“法治”思维,有意识地引导各个治理主体依法归位,并将“法治”理念贯彻到具体行动和社区建设中。如罗湖区以“法治”为思路,形成了以“活化赋权”为核心的社区治理法治化建设思路。三是通过完善社区治理 规则与制度,推进社区法治进程。江苏张家港市推动“多位一体”治理创新,通过制定议事规则、协商通过《村民自治章程》及其《实施细则》、《村规民约》、规范决策程序、强化村务监督等完善制度,推进基层法治进程。从全国各地的实践来看,农村社区治理注重利用现代信息技术为依托,优化治理手段;同时农村社区治理的法治意识不断提升,社区治理的法治化是实现国家依法治国战略目标的要求,也是实现社区“善治”的必然要求。


(三)社区治理过程“规范提升”,民主化与合作化共荣


农村社区治理主体平等、有效地参与社区治理是实现社区治理主体的合力效能的基本要求。十八大以来在多元共治的社区治理格局建构中,农村社区治理过程逐步规范,且更加注重民主与合作。首先是农村社区开始注重社区协商制度或机制的建立。通过社区协商制度建设,搭建 协商参与平台,激发社会活力,促 进社区治理过程的民主化。如江苏张家港以“服务居民、造福群众”作为社区治理的出发点和落脚点,建设社区协商机制。此外,从整体来看目前全国35%的农村每年召开村民会议,57%的农村每年召开1次以上村民代表会议。二是社区协商内容丰富。从各地社区协商议事制度或机制的建设意见来看,不仅包括需要在农村社区落实的党和政府的方针政策、工作部署;法律法规和政策明确要求协商的各类事项;涉及当地居民切身利益的公共 事务、公益事业。还包括了当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷。三是 农村社区治理注重过程体验,多元主体的联动协作、互动表达,以及治理主体的自我调节,以提升社区治理的联合效力。湖北省武昌区“三社协作”模式,以社区、社会组织、社会工作者“三社协作”为切入点,积极重建基层治理体系,逐步形成了政府治理与“三社协作”互联、互动、互补的社区治理格局;山东省的“四社联动”建设,探索建立社区、社会组织、社会工作专业人才、社区志愿者“四社联动”;江西省创新建立了以社区为平台、社区社会组织为载体、社区社会工作为支撑、社区志愿者为补充、社区“两代表一委员”为桥梁的“五社联动”社区治理机制。治理过程的民主化与合作化,体现了国家治理的政策要求,同时也符合社会发展的形势,有利于理顺、解决多元利益交织的社区事务,增强社区治理效力。


(四)社区治理规划“高位推进”:统筹化与多样化伴生


国家与地方层面都对农村社区发展不断做出制度性安排,制定支持措施,以国家政策为引领、地方政策为支撑、标准规范为基础的农村社区治理规划框架正在形成。首先在新型城镇化和城乡发展一体化进程中,各地社区治理规划更加注重城乡统筹发展。进一步讲,在城乡一体化进程中,农村社区治理是实现城乡统筹发展的重要手段,因此各级政府在 对农村社区进行治理 规 划时,针对制约社区治理的具体问题和群众反映的具体要求,更加注重在城乡联建、规划统筹的基础上进行部署安排。如江苏九江通过在领导体制上实行对接,将城市和农村社区建设工作领导小组合并为“城乡社区建设工作领导小组”。在制定规划、出台政策、预算经费时,统筹安排,全面兼顾,形成城乡社区建设对接互动、共同推进的机制。二是注重社区建设的制度完善。通过加强社区治理领域的顶层制度设计和政策供给,实现与基层实践的有效对接。如浙江省先后制定出台《关于全面推进和谐社区建设的实施意见》、《关于推进农村社区建设的意见》、《关于加强城乡一体新社区建设管理服务的意见》、《关于加强社区、社团、社工建设 进一步完善社会管理体制的意见》、《关于扎实做好城乡社区结对共建工作的通知》、《嘉兴市农村社区建设指导标准》、《加强农村社区村级服务中心建设》等一系列文件。三是社区治理规划地方特色明显,呈现出多样性。农村社区建设经历着中央政策部署、地方政府规划、社区治理具体创新的发展路径。从当前来看,在地方规划过程中,山东省强调“适应城乡一体化发展新形势,扎实推进农村新型社区建设”、湖南省通过“健全农村社区服务体系,提升农村居民幸福指数”、四川省“创新自治机制、激发居民参与、全面提升农村社区自治和服务功能”等,各地形成了各具特色的制度化的发展规划。城乡社区治理规划的统筹化、多样化体现了地方政府根据各地发展现状,有意识地加强城乡社区治理在政策、制度、资源分配等方面的平等性、针对性,以推动城乡社区发展的整体进程。


三、优化路径:完善共建共享的农村社区治理机制


在农村社区治理的理论研究中,我们也许会发现“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行动者;意味 着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;意味着参与者最终将形成一个自主的网络”。但是这并不意味着治理已是一个完美的结果,因为新事物的产生往往伴生不规范的现象,对于农村社区治理而言,农村社区治理的实践与探索作为一个牵涉多元治理主体的动态发展过程,在遇到现实的治理问题时,仅在理论中探寻难以解决具体问题,需要根据现实态势进行系统、实时的综合推进。农村社区治理机制也需要根据现实创新成果与进展进一步总结和完善,十八大以来在中央政策精神的引领下,各地进行了丰富的实践探索、积累了丰富的经验,为我们进一步优化农村社区治理机制提供了丰富的经验依托。 


与此同时,十八届五中全会《建议》,进一步明确提出了“全民共建共享的社会治理”发展 要求,更加明确了社会治理并不是简单的管理与被管理的关系,而是共同参与的理念,这为社区治理机制优化与完善提供了指导思想与实践路径。而所谓“共建共享的社会治理就是各治理主体比较充分地参与,进行比较充分地协商,达到尽可能大的共识,进而采取相互配合的治理行动”。而且全民共建共享作为马克思主义理论的进一步发展,既体现了马克思主义一如既往地把人作为全部人类活动和全部人类关系的本质、基础;同时也体现了过程与结果目标的有机结合。基于此,笔者将在理论与实践相结合的基础上,遵循共建共享这一核心指导思、从整体的角度进一步总结和探索农村社区治理机制的发展和优化路径。


(一)健全“党政主导、社会协同”的农村社区治理主体规范机制


1. 以合作、互动为导向,促进政府管理与社区自治的良性互动


以合作、互动为导向的主体规范机制的建构,实际主要是对治理主体进行功能的定位和主体关系的规整与重塑,以争取多元治理的最大效能。在国家政策引导下,农村社区建设中一个很重要的主体关系就是政府与群众自治组织的关系。十八大报告指出:“发挥基层各类组织协同作用,实现政府管理和基层民主有机结合。”为政府与群众自治组织关系定位提供了良好的方向指引,表明实现政府管理与基层民主的有机结合需要在农村社区治理中实现政府管理与基层群众自治的有效衔接,建立良性互动机制。但长期以来由于体制改革跟 进缓慢,使政府与社区自治组织缺乏有效衔接,社区政务过重。一些基层政府习惯于沿用传统的、自上而下的管控式工作方法管理农村自治组织,将其“附属行政化”及其干部“官僚化”,因此容易导致基层政府不加分类地将过多的行政任务直接下派,致使有些农村社区行政任务过重。如何实现政府行政管理和基层群众自治的有效衔接和良性互动?有两个着力点:一是要理 顺政府与基层群众自治组织的关系。基层政府与自治组织应该是指导与被指导的关系,而不是上下级隶属关系,长期以来两者“领导—被领导”的逻辑关系,已渗透到农村治理生态中。需要通过政府职能转变实现由管控到主导、服务的角色转变;同时通过完善法律规章条例,如《中华人民共和国村民委员会组织法》,进一步明确两者在农村社区治理中的法定职责。二是从政府角度来讲,要严格遵循“权力下放、资金下拨、服务下沉”的发展思路。首先,完善类似《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》等具 有法律效力的规定,对行政事务进行分类,把社会性、群众性的工作交由自治组织承担,做到“权随责走、费随事转”。另外,面对政府与群众自治组织之间繁重的行政任务,可建立村(居)干事制度、“一委两站”等,将农村基层过重的行政性事务从群众自治组织的工作任务中剥离出来,以解决长期困扰基层群众自治发展的行政化难题。


2. 以共建、共享为核心,实现社区一核多元的共同治理格局


面对农村 社会 经济发展 变化,利益结 构日益 多元,农村 社区治理早已不再是简单的基层群众的自治行为。从实然层面来看,在农村社区治理的探索实践逐步包含了党、政府、社会组织、群众自治组织与公民等在内的多元治理主体,但是,在党组织领导下,如何规范各治理主体、建构起一个相互合作的关系体系?还需进一步理 顺。比如,在我国大多数农村社区党委与村委多是交 叉任职,农村社区党务、村务缺乏合理有效的划分,在繁杂的社区治理事务中,村务繁重,党作为领导者、利益整合者、服务者的角色地位往往存在被忽视的现象。与此同时,将社会组织纳入社区治理网络主要是推动社区建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才队伍为支撑的社区服务管理新机制。但是目前我国社会组织发展的长效机制还未建立,社会组织与政府之间存在、互动不足、功能存在重叠与交叉,社会组织参与社区治理的竞争力和生存能力都有待提高。针对现实问题,我们需要以需求为导向,以职能互补、平等合作为原则,进一步规范多元治理主体关系。首先在明确了政府的职能地位之后,基层党组织作为党在基层的落脚点,要整合和集中群众的利益诉求、化解矛盾、促进社区发展,进一步凸显领导者、服务者和利益整合者的角色功能,以获得持久的合法性支持。二是要完善基层群众自治体系,实现决策权、执行权、监督权三权独立、制约,形成党委领导下的村委会、居民代表大会、监督委员会分工明确、相互制约、管理 规范的组织体系;明确群众自治组织自我管理、自我服务的角色定位;严格践行和完善居民代表大会、监督委员会的相关法规制度,以保障其实际效力发挥。三是根据农村社区治理事务的现实需要和各个治理主体的职能互补的原则,积极培育特色群众性社会组织,有条件的地方可引入专业性社会组织。四是通过教育、引导、激励等激发群众参与热情,更主要的是通过巩固和重塑农村社区的公共性,探寻利益联结点,以提升集体行动力。五是通过类似社区事务联席会、社区事务协商会、社区事务听证会、社区恳谈会等 平台搭建,为多元治理主体 参与社区事务提供交流、合作的平台,从而推动治理主体对社区事务实现由被动执行向积极参与转变,建立起规范化的共建机制和合作关系,平等地治理社区事务,共享发展效益。


(二)优化“以人为本、服务为先”的农村社区治理运行机制


1. 以惠及民生为动力源,丰富农村社区公共服务体系


社会创新治理的基点在社区,但是核心在服务。在城镇化进程中,农村社区各类社会群体聚居、各种利益关系交织,使得传统农村社会的公共性在不断流失、变异,而发展农村社区服务的一个重要作用就是它能够 减缓农村社会公共性流失、促 进农村社会公共性成长和建 构农村社会公共性,以推动农村社区的良性运行。但是面对这样一个内容丰富、工作量大的系统工程,以政府为主导的公共服务供给体制已不能满足日益增长的多样化的公共需求,萨瓦斯曾提出公共服务供给的民营化概念,其核心是“更多依靠市场和民间组织,更少依赖政府来满足公众的需求”。因此可通过完善公共服务供给机制进一步推动社区长效发展。在当前阶段来看,社区公共服务供给机制的主要着力点在于要进一步整合政府、市场、社会力量,寻求政府以外的多元社区公共服务供给主体,并将其纳入社区公共服务供给体系,丰富公共服务供给的选择,提高公共服务供给的质量。但是建立有效的社区公共服务供给机制除却要明确公共服务供给的主体外,仅仅强调社区公共服务供给的多元主体 参与还不足够,鉴于现实利益需求的多样性和分散化,需要形成规模化、规范化的服务形式和运行机制。具体而言:一是提高政府公共服务能力,因为政府仍将是社区公共服务的直接供给者,但是要更加注重行政性公共服务供给。二是发挥社区自治性公共服务的功能,通过创新方式,调动农村社区居民的自我管理、自我服务的意识,如可根据农村社区具体事务和农村社区居民的切实需求,制定类似服务积分兑换的奖励方式,通过物质激励与精神鼓励相结合的方式提高农村社区居民自我服务、服务社区的积极性。三是通过社会组织的培育,完善社区互助性公共服务,如社区教育、社区自助养老等。四是市场作为体现民需多样性的存在,建立市场准入机制,充分发挥市场多样性、灵活性的服务功能。五是拓展和规范社区公共服务的准入渠道,让各主体 都有均等的机会发挥自己的作用;同时通过公共服务分类整合,让公共服务供给更加合理化。六是农村社区建设在国家政策推动下进行,因而在规范多元公共服务供给主体的关系与明确职能定位的基础上,也离不开政府宏观上积极有效地引导与规范。


2. 以激发活力为切入点,探索多种形式的社区协商制度


从应然的角度来讲,我国农村社区治理是一个包括政府、社会组织、群众自治组织、农村居民等多元主体参与的过程,但是无论是政府政策引导、市场资本进入还是城市反哺带动,都只是农村社区场域内社会发展的外在助推力,农村社区居民作为农村社区建设和治理的直接承载者,是农村社区治理的具体实践主体和发展内动力。而社区协商议事作为保障居民权利,加强基层民主建设的重要要求和有效途径,将是一项积极有益的探索。正如科恩在《论民主》一书中指出:“民主过程的本质就是参与决策。”那么在牵涉多元利益主体的社区公共事务治理中,建立有效的社区协商议事机制将成为各利益主体有效参与公共决策的重要途径,也成为发扬民主、提升居民积极性的重要方式之一。各地虽已逐步认识到建立社区协商机制的重要性,但依然有些问题需要厘清。首先要完善议题搜集机制,可建立包括“政府—党委— 基层社区在内的层级联动机制,通力合作、广泛收集议题,同时议题要以民生为导向,体现民意、贴近民需。二是建立和完善多元治理主体参与协商议事的准入机制、利益诉求机制、民主评价机制,并通过听证会、社区重大事项表决、社区工作询问和社区工作监督等多种形式,畅通相关主体 参与社区协商议事的渠道,以实现社区治理的多元协商、充分论证、集体议决与民主监督。三是要建立有效、合理的决策规则和程序,引导各利益主体有序参与协商过程,防止“泛民主化”;同时要遵循科学、民主原则,保障协商机制中各主体对话的对等性,争取将社区协商议事建立在广泛民意支持基础上,这样才能保证协商议事的顺利进行。四是协商方式融合运用各种先进的技术和方法,使社区治理更加现代化、科学化、专业化。五是协商结果要公布及时,结果的执行要自觉接受监督,对执行的效力要及时反馈,保障其与民意的有效对接。


(三)完善“城乡统筹、制度规范”的农村社区治理保障机制


1. 通过城乡统筹、城乡互惠,促进社会资源开发整合


农村社区将是一个为农村居民提供更多、更优质服务的社区共同体。通过观察社区治理实践发现,农村社区治理是个系统工程,需要大量的人力、物力、财力的投入,但是长期以来的城乡二元结构,使农村发展落后于城市。农村 社区治理作为实现城乡一体化的重要手段,实现城乡统 筹发展是实现社区治理机制效能的重要保障之一。但是如果外部资源的单向输入,缺乏与内部资源的有效互动,也会使农村社区外部资源的投入无法与地方具体需求有效对接。一方面会表现为农村社区资源投入的不均等性,极易造成资源过剩与资源贫乏的矛盾状态。另一方面内部机制与外部资源的“反哺力”不契合,也会造成本身的落败。如安徽小岗村的“资源进村”,并未带来预想的效 益,反而使获得外部资源支持的小岗村因利益分配陷入 矛盾,甚至陷入村庄裂变和村规消亡的困境。因此农村社区治理作为一个内容繁复的系统工程,应坚持在国家和政府领导下,充分利用政策红利,调动社区自身力量,广泛吸收社会组织的帮助,建立和完善城乡统筹的资源整合机制,实现社区治理功能的开发和强化。从目前各地规划来看,逐步注重城乡统筹规划,但如何实现农村与城市资源接轨,建立城乡统筹的资源整合机制?依然需要进行思考,笔者认为可从以下几个方面努力:一是明确资源整合机制的基本整合内容,如可包括“资源联姻”、城乡基础设施建设、公共服务提供均等化、城乡组织联建、产业互动等。二是充分利用信息技术,搭建公共信息平台,实现内容整合、服务整合、信息发布整合、网络传输整合和影响力整合等,这样有利于实现城乡信息资源的共建共享,让各类资源尽可能得到合理、充分地利用。三是 要畅通城乡资源流 通渠道,实现融合发展,如通过建 立乡贤理事会,分享外出乡贤带来的政 策、经济、资源红利;通过农村集体产权改革、户籍制度改革,打破城乡二元体制下的制度困境,打破固化的成员边界,给集体经济解绑;探寻符合科学发展观要求的经济生产活动,通过激活集体经济发展活力,加强城乡产业互动,提高经济发展水平等。四是在人力、财政、政策的具体投入上兼顾城乡的具体需求,实现城乡社区发展机会的均等性。城乡需求结构不尽相同,农村社区建设除了满足生活需要以外,还涉及满足农民生产所需的生产公共性服务。因此城乡统筹的资源整合机制要注重城乡社会发展的均衡性,但同时还要尊重城乡社区差异,重视农村的乡土味道,注重满足和实现农村社区的具体和切实需求。


2. 突出制度化、法治化,完善农村社区法律服务体系


农村社区早已不再是封闭、低流动性的社会,市场经济的发展、工业化的冲击,以传统农村道德规范、文化习俗为基础的“内生性制度”的社会约束作用式微,甚至逐步走向瓦解,而新时代背景下的约束机制还没有完全成型,从而使农村社区治理规则存在“内生性制度”缺陷。在国家逐步授权村民自治的过程中,内在性制度缺失极易造成农村威权治理,而这在一定程度上会影响农村社区多元治理主体平等参与的效力。党的十八届四中全会指出:“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层。”加强基层法治建设是实现依法治国的重要基础,同时,对于农村社区治理而言,法律制度的规范化和制度化监管也始终是社区治理创新及其成果的重要保障,也是改善“内生性制度”不足带来的制度困境的重要方式。因此建构制度规范的法治治理机制,将是 农村 社区治理机制发展的必然要求。那么如何具体 将法治思维、方法和效力机制真正融入社区治理,建构起法治治理机制?从法治视域来看,创新社会治理的最终目标就是追求社会治理 形式的合法化和主体行为的合法化和规范化,所以实现社区治理的制度化与法治化有以下着力点:一是完善社区自治组织规章、乡规民约,建立系统化、规范化的社区法律体系,充分发挥它们在构建多层次多领域法治治理机制中的重要作用。二是要完善基层法律服务体系,培养基层法律服务工作者,构建起包括农村社区法律工作者、社区人民调解员等在内的社区专业法律工作者队伍;同时通过建立相应的激励制度,保证法律人才服务社区的稳定性;还可通过政府购买服务,保障 农村社区治理中专业法律人才的有效供给。三是切实加大农村社区法制宣传教育,提高农村社区居民的法制意识,使社区成员知法、懂法、守法、用法,从源头上预防、化解矛盾,真正把农村社区治理工作纳入法治轨道。四是定期组织社区干部和志愿者进行法制知识培训,提高社区工作者对法律的认知和应用能力,同时注重提升基层党组织的法治素养,充分发挥其在基层的战斗堡垒作用。





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Tags:农村社区;社区治理;治理机制;共建共享 责任编辑:admin
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