English 进入旧版 设为首页 加入收藏

TOP

以公益为本的效率机制:欧洲公益创投运行机理及其本土启示
2018-12-10 21:11:21 来源:《国际借鉴》2016年第1期 作者:尹浩;席军良 【 】 浏览:5次 评论:0

内容提要:以公益创投为本的组织网络化运作载体、效率化运行机制是欧洲公益创投组织得以兴起的主要动力。其中,组织流程运行的网络化和商业理念运用公益领域为效率机制的体现,而公益基金服务社会领域则恰恰是制度环境的具体要求。欧洲公益创投活动在实际运行过程中存在文化冲突与领导问题等制约因素,除却地域文化的差异性,借鉴欧洲公益创投运行中的效率与公益的复合机制,我国刚刚起步的公益创投应在政府主导下,积极培育组织网络,在组织网络互动中,建立起以公益为本的效率性机制,逐渐增强社会自发的调节能力。

关键词:公益创投;效率机制;合法性机制;组织网络


公益创投是指借助商业风险投资运行模式,通过技术和财政等多种资源支持,增强社会组织可持续发展能力,进而促进社会公益事业发展的方式,其起源于欧美发达国家,兴盛于20世纪90年代。发展至今虽然不足20年,但它已经成为欧美国家社会管理创新和发展的强大推动力。从现有文献来看,国外公益创投的研究主要还处于实证观察分析阶段,少部分国内学者也仅以经验性引入为主,理论分析着笔较少。为此,将组织环境理论与网络治理理论相结合,以欧洲公益创投年度报告为分析对象,探究欧洲公益创投运行机理及功能困境,进而从理论层次上探讨中国公益创投理想模式与未来发展方向,以期为中国公益创投提供宏观指导与经验借鉴。

一、分析框架

为克服国家与社会治理的双重失灵困境,在英国首相布莱尔执政时代,以吉登斯为代表的学者提出了第三条发展道路,指出国家关于公民社会的限度,即根 据事态条件差异,国家有时要有选择性地干预公民社会的事务,有时又必须适时从公民社会事务中抽身而退。据此,英国学界提出了社区建设的3条原则:一为 支持网络,社区建设并非单一组织主体能够胜任完成的任务,须汲取多主体互动支持网络资源;二为自助,社区建设本身是为了增强居民自治能力和水平而非培 养惰性;三为社会资本培育,社区一词本身就蕴含情感归属等本质特征,而社区社会资本的培育恰恰是共同体情感之源。在这种大背景下,一方面公益创投的商业运行理念要求组织运行中要遵循效率最优原则,另一方面公益宗旨和目标则又要求组织运行符合社会规范和公众期求。

新制度主义理论认为组织的发展受制于外界技术环境与制度环境的双重影响,其代表人物斯科特和迈耶按照两种环境对组织运行的影响程度,将其划分为 强制度环境-弱技术环境、强制度环境-强技术环境、弱制度环境-强技术环境、弱制度环境-弱技术环境四大类,强调组织应对制度环境的策略为合法性机制, 而应对技术环境的策略则为效率机制,两种机制关系上存在三种形式,即相斥,一种机制的增强是以削弱另一种机制为代价;互相促进,即两种机制存在互相补 充,相互强化的特点;并行不悖,两种机制各行其道,互不干扰也无交集。其中,理想模式通常被界定为互补方式,然而笔者认为因制度和技术环境对组织影响程度差异较大,两者互补更适合于强制度环境-强技术环境模式,而针对强制度-弱技术环境模式并不适用,因为强制度环境已经规制了组织采用的合法性机制策略,而对效率机制并无太高要求,组织自身依靠制度和政策就能取得可持续发展资源,并无动力建构效率运行机制,认为欧洲公益创投组织的理念恰恰是效率机制和合法性机制的复合,是应对技术环境和制度环境的创新。其中,组织流程运行的网络化和商业理念运用公益领域为效率机制的体现,而公益基金服务社会领域则恰恰是制度环境的具体要求。

二、机理分析

欧洲公益创投运行的机理主要表现为以组织网络化为载体、效率机制为灵魂、社会公益目标为根基的结构形态与运行过程。

(一)网络化的运行流程

组织网络治理强调网络中的组织主体彼此在交往过程中的制度设计和规则形成,该理论认为组织间网络结构的形成有利于组织运行的规范化,并同时提升 组织运行的效率。组织间网络是指具有利益和使命相互关联的组织彼此互动过程中形成的一种合作结构形态。查理德·斯科特借助资源依赖理论指出,组织间的信任不仅有利于降低交易费用,而且能够有效规制组织行为,从而得出组织间交换网络对优化资源配置的重要功能。换句话说,组织间网络化不仅能够优化资源配置效率,还能提高组织应对市场环境和技术环境过程中的竞争力。

从欧洲公益创投的运行流程上来看,政府、社会与市场三者之间合作网络轨迹明显。如图1所示,投资方的主体是各类基金会,其他投资主体有政府设置的专项基金项目,以及商业性质的风险投资公司、商业公司和个人捐赠。投资方主体以提供资金支持为主,他们期望通过资金的注入实现社会公益回报最大化的目标。公益创投组织( venture philanthropy organization,简称VPO) 类型多样,大部分是以独立基金会形式存在,其次是以商业公司注册形式、非营利性组织等形式存在。它是连接投资方与受助方的中间机构,类似于运载工具,从投资方和资金合作方中吸纳公益资金,与各类基金会是合作伙伴关系,以尽职尽责的态度严格筛选受助方,并为选中受助组织提供资金与非资金服务(主要是提供专业咨询服务)方面的支持,起着枢纽协调作用。其中,非资金方面的支持可由公益创投组织提供,也可以借助组织外资源,如其他专业性组织、个人或志愿者得以实现。期间,该组织还要负责对受助方进行督导和绩效考核,及时向资助方反馈投资产生的社会报酬和经济效益,同时将用于公益而产生的经济报酬重新归入公益基金而非用于股东或个人分红,密切投资方与受助方之间的联系等。受助方的主体为非营利性社会组织,也包括少部分以社会服务为主的商业性组织(类似于中国家政行业),他们通过申请公益创投资金和非资金性支持以实施服务项目,服务内 容主要涉及教育、环境、学术研究、健康、专业性社会服务等,最终受益群体以儿童、青年、中年妇女、老年人、贫困群体、残疾人等相对弱势群体为主。临近项目结束,公益创投组织将统计受益群体数量,调查受益者满意度,考察受助组织业务规模发展程度及服务管理运行效率改善情况。受助组织也会主动将公益创投产生的社会效益和经济效益向投资方和公益创投组织进行反馈,以期获取良 好信用记录,为下一次合作奠定基础。

图1欧洲社会公益创投逻辑运行流程图

资料来源:修改自 EuropeanVenturePhilanthropy Association ( 2014)

(二)效率化的运作机制

公益创投通过效率化机制的设计,极大地支持了公益组织行业的发展,主要表现为多元化的筹资渠道、多样化的公益融资工具与灵活的公益创投组织形式三种运行机制。

1.多元化的筹资渠道

公益创投募集渠道多元,但从捐赠数额占总的公益创投资金比例来看,个人捐赠居于榜首。欧洲公益创投联盟年度报告显示,相比于2012年个人捐赠数占公益创投总资金的16%, 2013年这一比例上升到33%。期间,欧洲内基金会支持数额比例则从17%下降到7%。欧洲以外基金会的支持欧洲公益创投的力度则呈现上升趋势,从2012年的6%上升到2013年的13%。公司在公益创投资金的贡献则从14%上升至18%,成为公益创投资金来源的第二大渠道。可能受公共福利年度预算消减影响,政府用于公益创投的资金比例从14%下降至11%。这反映出在社会公益创投资金来源上,政府并不占据主导地位。其他资金募集渠道,如金融机构、信托机构、慈善机构、项目经济回报等,分别占了3%, 6%, 2%和3%。欧洲公益创投资金募集来源的多样性,确保了公益创投活动中实现对公益组织项目的可持续投入,有利于开发和挖掘公益组织自身潜力,为公益组织自身的独立和自主赢得了时间。

2.多样化的公益融资工具

类似于商业风险投资,公益创投机构根据自身使命和受助方实际情况,适时安排合适的金融工具。欧洲公益创投机构经常使用的金融融资工具主要有无需 偿还的赞助(grants) 、准权益投资(quasi-equity) 、债券形式的贷款(debt instruments) 、担保、混合资助( hybrid grants) 五大类。无偿赞助是指公益创投的唯一目的是追求社会收益,无需受助方偿还。2010年到2012年期间,超过半数以上的公益创投机构使用过该工具,且超过半数以上的公益创投资金通过该工具支出。准权益投资是指公益创投用于受助方过程而产生的社会报酬和经济报酬的共享安排,如要求共享受助方潜在的经济利润。2011—2012年期间半数以上公益创投机构使用了该工具,而借助该工具支出的公益创投金额所占全年金额的15%上升到20%。以债券形式支持受助方的公益创投机构所占比例,由2010年46% 上升到2012年51%,在2011年则达到57%,但借助该工具支出的公益创投金额来看,分别为10%,18%和15%,整体所占公益创投总额支出比例较少。除此之外,其他融资工具仅作为公益创投的辅助,通过这些工具支出的金额平均3年不足3%。

3.灵活的公益创投组织形式

欧洲公益创投机构以非营利组织为主体,但同时还具备其他结构形式。2011—2013年期间,66% 的公益创投组织结构形式为基金会、信托机构及慈善机构。其中,独立基金会占据主体,达到29%,公司基金会占7%,慈善机构或非营利性组织占到15%。其他主要形式则为公司、混合结构以及非营利性公司,分别占到20%,5%与15%。这反映出公益创投作为一种公益技巧而存在,任何组织或个人间联合从事公益事业,运行风格若符合公益创投核心特征,都可以称之为公益创投组织。通过灵活的组织结构形式能够有效地将欧洲企业、各类基金会、非营利性组织,甚至是热衷于公益的个人有机地联系起来,而借助于欧洲公益创投联盟平台,使整个欧洲在公益创投领域形成了有机整体。

(三)以公益为本的合法性运作机制

围绕公益为核心理念的政策与机制的设计,确保了公益创投在追求经济效益时兼顾社会效益的最大化目标,主要表现为以社会效益为导向、扶持公益组织生长为己任和资金使用公益化3个方面。

1.以社会效益为导向

公益创投活动的根本宗旨就在于促进社会公益组织发展,增进社会福祉增量,冠以创投名字,也只是说明公益运行方式的转变,而以公益为核心的理念却始终如一。为保障公益创投资金和非资金使用的最大化,项目评选与绩效考核往往也以资助对象所创造的社会效益和社会影响力为核心指标,同时照顾到经济回报,以实现社会公益组织可持续发展能力提升与社会福祉同时增进的双重目标。年度报告显示,相比于2011年,2013年的公益创投活动只关注社会回报而不考虑经济回报的从50%下降到33%,而以社会效益回报为主,同时也接受经济回报的则由36%上升为48% 再下降到39%,社会效应与经济效益同时重要的则呈现稳定上升趋势,从14% 上升到25% 再上升到28%。但整体而言,社会效益为导向的绩效考核标准仍然是公益创投的主方向。但受经济危机影响,用于社会公益事业的资金大幅度减少,捐赠者理念也开始由过去单纯公益投资而转向要求实现社会福利经济发展,要求实现公益投入最小化、社会产出最大化。因此,随着公益创投的发展,注重经济回报将变得日益重要,这一比例也很有可能继续攀升。

2.参与扶持公益组织成长的各个阶段

欧洲公益创投联合会依据公益组织的生命历程,将成立运行1月内、1月~2 年、2.1 年 ~5 年、5.1年以上分别划分为组织诞生、早期运行、中期成长与完善成熟四大发展阶段。截至2013年年底,36%的公益创投组织倾向于支持中期成长阶段的社会组织,早期运行阶段的社会组织受助比例数字仅次于此,而成熟期阶段的社会组织受助比例为18%,仅有15%的公益创投组织关注社会公益组织的培育。这可能跟公益创投的结果考核导向有关。公益创投的目标一方面是为了取得可预期的社会报酬和社会影响力,另一方面也在于促进受助方能力的增强和核心业务的可持续发展。一般在筛选受助方申请材料过程中,内部评审委员会会遵循该目标体系,对申请受助方进行严格评审,通常这个过程竞争非常激烈,平均每个公益创投机构确认1个受助方,要筛选13个申请受助对象,其中选择3个尽职调查(实地走访、现场考察等)实际情况。评估保障机制的确立,为非营利性资本创造了更加理性的公益性市场体制,促进了公益生态链的良性发展。

3.公益创投资金主要用于社会服务领域

从公益创投的资金流向来看,金融包容、教育、环境、医疗卫生、住房保障等社会服务型内容占绝大比例,贫困群体、儿童、青年以及失业人群是公益创投的最大受益者。从项目内容来看,用于金融包容服务的公益创投资金额度从2010 年的5%稳步上升至2012年的17%。社会服务行业中,教育和环境保护仍旧占 据主导地位,分别达到15%与13%。而关于法律咨询、政治社团等维权型公益组织虽然在2011年上半年达到5%,在2012年中期升至10%,但到2012年末又回落至原点。这反映出公益创投虽然对政治类社团有所涉及,然而扶持和培育力度较小。文化娱乐性组织在公益创投中所占比例较小,2012年仅占公益创投资金支持额度的2%。从服务受益人群来看,64%的欧洲公益创投机构关注儿童和青年,紧随其后的则是对贫困群体和失业人群的关注分别达到45%与27%,妇女、老年人、残疾人群体分别占到27%,23% 和27%。Grossman,A和Appleby,S等学者从社会组织的前后发展规模及其服务运行的创新程度角度考虑,认为创投资金之所以流向社会服务性组织是因为其绩效评估结果可测量性高,而其他类型的组织,如维权型等公益组织活 动结果难以有效测量,从而出现公益创投组织倾向于投向社会服务类公益组织,尤其是以社会报酬为取向兼顾经济效益的社会企业。实质上,这涉及的是公益创投适用边界的问题,即公益创投在什么环境下能发挥其最大效用。公益创投的投入-社会报酬回报逻辑决定了公益创投基金多流向社会公益服务领域,即 经过实践的选择对比,相对于投资维权型、文化娱乐 型、宗教类等公益组织产生的社会影响力,投资于社会服务领域的社会影响力更大,社会报酬和经济收益也相对较高,这是公益市场竞争环境下自我选择的结果。

三、功能与制约

经过近15年的发展,公益创投带来的社会效益日益显现。英国在2012年底高达250亿英镑以上,在公益创投组织增长数量上,2012年比上年几乎增加了 20%,平均每个公益创投组织支出金额高达620万英镑。随着公益融资渠道日益优化,以政府补贴金为形式设置的公益创投基金比例在下降,通过股本出售及举债等商业形式融资额大幅度上升,极大促进了社会福利产业经济的发展。在公益创投成本-收益压力下,受助对象为获取支持,转向社会企业形式运作,而社会企业本身的形式就是商业过程+公益的“生产新组合”方式。另一方面,多种金融融资工具使用及公益资金长期支持机制,也为公益精神的生长奠定了基础。

公益创投虽然发展迅速,但相对短暂的发展历史注定其在运行中还有诸多不完善的地方。从公益组织的自主性角度出发,公益创投投资方的高度参与虽有助于受助方克服非资金性短缺带来的压力,但在信息不透明情况下,干预不当加大了引发公益组织自主性受损的风险。其次,从绩效评估的测量技术角度出发,公益创投绩效考核标准并没有统一要求,社会报酬考核不同于企业风险投资的利润标准考核般容易测量,有些社会效益,如临终关怀,就无法做到量化考核,绩效考核标准制定依然是争论的焦点。最后,从效率机制和公益机制融合角度来看,商业的逻辑是以追求利润最大化为宗旨,公益运行逻辑则是以社会效益最 大化为目的,而效率与公平争论由来已久,反映在公益创投上体现为“文化冲突”和“领导问题”等困境。文化冲突则是指两个领域在分析问题的思维方式上存在差异,商业逻辑分析问题的前提假设则“用钱解决问题”,公益逻辑解决问题的假设则是“人解决为问题”, 从而造成两者合作上的困难。领导问题是指公益资助 方因缺少一线经验,造成因“外行指导内行”而出现公益组织排斥资助方进入,致使合作难以持续。

四、借鉴与启示

相比于欧美国家的公益创投发展进程,我国公益创投之路起步更晚,最早初步尝试是以2006年的新公益伙伴(NPP)与以上海浦东社会组织服务中心恩派 (NPI)的成立为标志。此后,以社会服务组织服务中心为载体的社会公益组织培育风靡东部沿海地区,并逐步向中西部扩散。但相比于欧美国家社会现代化程 度,我国社会还处于发展初创期。考虑到中国行政吸纳社会体制、社会组织分类治理的特点,我国目前公益创投所处的是一种弱技术-强制度的环境,即公益创 投注重的往往是政策合法性,而技术环境下的效率发挥不充分,由此出现了政府部门主导资金投入下融资渠道单一化、后期技术督导与评估不到位、过程和结果 问责格局偏离公共服务目的等诸多问题。

针对以上短板,借助欧洲公益创投运行机理,笔者认为弥补现有公益创投的不足,关键要构建社会、市场、政府组织互动的组织网络格局。借助政府部门的“有形之手”推动组织网络化的培育,进而在发育社会组织过程中,逐渐壮大“无形之手”的调节力量,从而在组织网络互动中,建立公益组织以公益为本的效率性机制。

一是政府要引导建立以内生为主,外引为辅的组织网络化运行平台。网络化运行平台的搭建主要涉及跨社区场域和社区场域两个层次。其中,跨社区场域是指培育或引入的社会组织服务辐射的多个社区,通常指区—街管辖区域。社区场域是指培育或引入社会组织服务或活动辐射的单个社区,通常指行政规划下的居民委员会管辖区域。从政策操作意义上分析,区级层面或街道层面上应建立公益组织孵化器,大力培育多样性社会组织。目前上海浦东新区、宁波海曙区等地已经有试点基础,然而,上海浦东新区的公益创投以外部引入为主的运行机制不能很好地将公益组织与居民需求有效衔接。而宁波海曙区虽然做到了根据居民需求,内生发育社会组织的优点,但在社会组织种类上较为单一,不利于社会组织网络化发育。换句话说,两地都还没有实现强技术-强制度的发展阶段,效率机制与合法性机制融合并不充分。为此,笔者建议在现有上海和宁波孵化器孵化模式基础上,注重外部引入和内生培育相结合方式。社区内生性组织培育方面,重点建设志愿者类、治理类、互助类社区性社会组织,增强社区发展的根基。跨社区公益组织方面,应适当引入社工机构作为补充,尤其以项目督导组织、项目评估组织、能力支持类组织、实操服务类组织、资金募集类组织入驻孵化机构,以提升社区服务的职业化、专业化水平,形成公益规模的集聚效应,营造公益组织生态环境。

二是搭建企业承担社会责任的平台。通过资源平台搭建,实现社区、街、区、市、省等各级企业组织、社会组织、政府部门、个人慈善等层面上的资源对接,克服现有融资渠道困境,丰富公益融资渠道,实现公益资金的良性发展。湖北武汉市的武昌区政府已经注意到这一点,引入上海恩派孵化机构,借助公益创投大赛激发社区公益创意,将初创型公益组织引入孵化器中,进行重点资金和技术的支持。在此基础上,引入以企事业单位为主的社区外资源与其对接,有力地缓解了组织可持续发展瓶颈。

三是要搭建资源分享平台,提升政府与公益组织合作等级。在中国现阶段,社会公益组织与政府之间并非如萨瓦斯所说的是一种公私合伙伙伴关系,更多体现出的是一种社区增量服务或社区存量服务关系,合作级别远未达到伙伴关系,公益组织的功能也主要是起到社区服务补充的功能,本身制度化水平也处于较低水平。未来中国公益创投中,政府及其执行机构应选择合适的合作工具(主要由合同外包、授权委 托、项目管理、政策补贴、公办民营、公私合营等形式),提升政府机构与公益组织尤其是社区公益组织的合作水平,以实现资源的平衡依赖。唯有此,公益创投所形成的公益支持网络、效率运行机制、公益合法运行机制及其之间的有效互动才能实现,公益创投的功能才能在中国这边土地上茁壮成长。

您看到此篇文章时的感受是:
Tags:公益创投;效率机制;合法性机制;组织网络 责任编辑:admin
】【打印繁体】【投稿】【收藏】 【推荐】【举报】【评论】 【关闭】 【返回顶部
分享到QQ空间
分享到: 
上一篇没有了 下一篇我国城市社区公共服务创新:地方经..

评论

帐  号: 密码: (新用户注册)
验 证 码:
表  情:
内  容: