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权威 | 王思斌、文军、史铁尔等社工大咖和您聊聊农村社工发展形势
2017-04-11 19:11:32 来源:中国社会报 作者: 【 】 浏览:0次 评论:0

中国社会报 2017年3月11日 记者 李芳
农村是最需要社会工作的地方,然而在我国社会工作快速发展的十年以来却一直处于滞后状态。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》(以下简称《意见》),其中关于“加大乡镇政府购买公共服务平台建设,社会力量能够承担的公共服务项目,应尽可能交由社会力量承担”“创新乡镇公共服务供给方式,充分发挥社会工作专业人才在乡镇公共服务提供中的作用”“健全公共服务需求表达和评价机制,发挥各类社会组织在公共服务需求表达和监督评价方面的作用”等表述,使得我国农村社会工作的发展前景被寄予厚望。两会期间,这一话题也受到代表委员们的广泛关注。本报特采撷两会声音并邀请长期关注这一领域的专家学者和实践者们就相关问题展开深入探讨。

 

《意见》为农村社会工作打开怎样一扇门

 

记 者:对于农村经济发展、文化传承、生态环境、干群关系等方面存在的社会问题,专业社会工作可以成为一种专业力量参与推动和解决。然而,在我国社会工作快速发展的十年时间里,农村社会工作的发展却一直滞后,请谈谈背后的原因以及此次《意见》将为我国农村社会工作发展带来什么机遇?

 

王思斌:农村是最需要社会工作的地方,但我国农村社会工作却一直处于滞后状态。原因主要有如下几个方面:第一,在政府的农村工作中社会工作排不上号,农村乡镇政府主要是抓经济、抓维稳,好像社会工作与此无关;第二,农村干部不了解社会工作,当然也不会想到要引进和培养人才,发展社会工作;第三,贫困地区县乡镇财政困难,没有“闲钱”来购买社会工作服务;第四,在当前的乡镇行政生态下,作为“选调生”“村官”的大学毕业生留不下来开展专业服务。以上这些使得专业社会工作与乡镇工作“接不上”。此次《意见》在“创新乡镇公共服务供给方式”方面,提出“充分发挥社会工作专业人才在乡镇公共服务提供中的作用”,这为发展农村社会工作提供了新契机,不仅大大提高了社会工作真正被重视的可能性,也将因乡村社会治理方式的重大转变而为发展好农村社会工作提供创新空间。

 

郭伟和:我国农村社会工作发展滞后的原因主要有两大方面:一个原因是,我国现行社会工作教育借鉴模仿西方国家的专业发展模式,而西方国家的社会工作正是为了回应现代化、城市化进程中的社会解组和个人功能失调问题而生,缺乏对农村社区发展的关注和敏感度;另外一个原因是,我们国家自20世纪80年代以来农村集体经济组织开始发生向市场经济体制的转变,一方面传统的社区组织和民间力量逐渐衰落,另一方面各个乡镇政府成为经济发展的推土机,难以兼顾社会建设和公共服务职能,致使以社会建设和公共服务为基础的社会工作难以纳入地方乡镇的工作重心。

 

史铁尔:农村社会工作能够创新当前乡镇的公共服务方式,促进公共服务均等化在农村地区的实现。但是,之前我国农村社会工作大多都是依据部门自身出台的文件或自行其是开展的,欠缺全局性。此次《意见》由中共中央办公厅和国务院办公厅发出,赋予了农村社会工作在基层社会治理中的全局性意义,使它有机地嵌入农村公共服务体系中。以后农村社会工作者将会与农村基层政府紧密、协调合作,形成多元供给机制和伙伴关系,顺利推进农村公共服务均等化,使公共服务能够准确、快捷地全覆盖到农村地区。也可以说,农村社会工作将驶入快速发展的道路。

 

记 者:《意见》肯定了社会工作在基层社会治理中的重要价值,但要真正实现并不轻松,请结合现实谈谈农村社会工作如何在《意见》提出的框架下逐步达致目标。

 

王思斌:《意见》从“加强乡镇政府服务能力建设”的角度看待农村社会工作的发展,十分重要,但是要利用社会工作专业特长实现乡镇政府服务能力建设,达到《意见》所期望的目标,还有一些重要工作要做:第一,要进行县乡镇干部大培训,让他们认识到社会工作对于做好农村公共服务、创新社会治理的作用;第二,切实抓好一批试点,建立队伍、选好介入点、取得可复制性经验,由上级政府组织推广经验;第三,结合“一村一个大学生”和“大学生村官”计划,建立以专业社会工作为核心,组织工青妇等系统加入的“乡镇综合社会服务中心”,并形成乡镇村网络;第四,建立“大社会工作”队伍,基于专业社会工作人才不足之现实,在农村发展“准社会工作者”队伍,对村干部、当地的大学毕业生、高中毕业生进行社会工作专业培训,专业社会工作者可以对其进行督导,培养在地的、留得住的社会工作人才队伍;第五,在县、乡镇财政中开设“社会工作服务”项目,上级政府对贫困乡镇的该项目给予补贴;第六,继续大力推进“三区”计划、切实落实“留守儿童关爱保护”等农村困境群体服务项目,通过政府购买服务促进城市(包括高等院校)社会工作力量走向农村、服务农村、支持农村,发展农村社会工作。

 

郭伟和:现代社会工作是为了弥补传统社区组织自我治理功能的瓦解而生的专业,它有两个工作策略:一个是针对个人需求满足的补救式服务策略,另一个是针对社区重建的发展型策略;此次《意见》意识到当前乡镇政府的公共服务职能的下降并试图转变,而且试图进行供给侧改革,通过新公共管理模式来提供公共服务,由政府亲自生产供给公共服务转向通过政府购买社会组织提供服务。这些措施都体现了现代公共管理的新方针。社会工作的两个策略应该可以和此次乡镇政府职能转变衔接起来,关键是要看各级政府贯彻执行《意见》的态度和决心。新的意见想要落实下去,一定程度上取决于地方经济发展的阶段。另外,如果要使社会工作充分参与基层政府治理的机制,就要在中国发展新型社会工作类型,也就是要借鉴西方进步社会工作策略,培养社会工作者的组织动员能力,引导社区居民的民主参与,在社区居民组织和政府职能部门间进行协商对话。

 

史铁尔:社会工作是基层社会治理中重要的专业力量,但在现实发展中还存在许多制约,在此次《意见》的契机下,推进农村社会工作发展可以侧重几个层面:首先,从政策层面上,中央要出台文件,省、市要出台配套文件,实质性地推动人、财、物相关政策,激励社会工作者到农村去工作。其次,探索在每个乡镇设立社会工作站,协助乡镇基层社会治理和公共服务的实施与传递。各省可以选一到三个点实施,到一年后总结经验,再全面推广。再次,社会工作者在乡镇和村寨要积极组织和发动在地的社会组织,激活在地民众的动力,培育当地人才,使他们参与到基层社会治理和公共服务中去,形成多元主体,达成基层社会治理的治理自主化,最终达到“善治”,使公共服务精细化地满足村民的多元需求。最后,各乡镇要积极落实政府购买服务,这将会大大激励社会组织参与到社会治理和公共服务项目中的热情,在地社会组织和社会工作组织将会很好地发挥他们的专业作用,有效提升社会治理和公共服务水平,达成多元治理的格局。

 

《意见》风向标与农村社会工作角色定位

 

记 者:根据《意见》,社会工作将经由政府购买服务的路径介入基层社会治理,在目前乡镇政府普遍存在职能不完备、财力有限,群众表达机制不畅通,乡镇干部考核机制僵化的情况下,《意见》的哪些规定为社会工作的有效介入开辟了通道?还存在哪些掣肘?

 

文 军:《意见》明确指出了要将直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放到乡镇政府,这在增强乡镇政府管理权限的同时,也扩大了乡镇政府服务基层群众的范围,从而为社会工作的有效介入提供了制度化的通道和专业化的路径:一是明确了社会工作介入的主要内容和范围。《意见》明确指出了要重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限,这实际上也为社会工作介入指明了方向,划定了一个大体的服务范围,从而使专业化的社会工作管理与服务更加具有针对性。二是对社会工作介入的职责与权限做出了一定的规范,这将有助于农村社会工作的制度化、专业化发展。

 

在农村社会工作开始进入快速发展的阶段,可能还会遇到一些结构性问题的掣肘:一是乡镇政府的管理与社会工作服务的关系。如果这个结构性问题理不清,不仅可能导致乡镇政府服务能力难以提升,而且也会损害社会工作的专业发展。二是社会工作服务本身的制度保障问题。其不仅包括社会工作服务内容与方式的结构性选择,而且还必须具有与之匹配的制度保障来推动。《意见》列举了乡镇政府基本公共服务的内容,并规定县政府要制定乡镇政府公共服务事项目录清单,今后还需要明确具体的服务对象和要求,强化专业服务的评估体系,细化服务流程和操作规范,这些都需要将来在社会工作介入过程中逐步探索和完善。三是不同层级政府权责利关系问题。这个问题看起来好像与社会工作服务没有直接关联性,但实际上这是当前做好农村社会工作的基本保障和前提。需要依法厘清乡镇政府的权力与责任清单,平衡好不同层级政府之间的权责利关系,在协调好政府管理和社会服务关系的前提下,使乡镇政府的权力不错位,管理不越位,服务不缺位,从而在整体上提升乡镇政府的服务能力。

 

贺晓淳:为应对偏远山区的社会问题,作为以专业社会工作者身份介入的社会力量,我们走的是一条“自下而上”和“由点到面”的发展之路。自2002年起,我们的团队先是介入村级层面开始试点工作,2013年5月-2016年9月,经“三区”计划项目得以介入县域层面。此次《意见》的出台,在“创新乡镇公共服务供给方式”中明确提出要“充分发挥社会工作专业人才在乡镇公共服务提供中的作用”,则为我们介入乡镇层面创造了可能。可见,《意见》的出台为农村社会工作的全面介入打开了广阔空间。

 

在《意见》出台前,当我们有事找乡镇政府时,经常面临“不知道找谁”的尴尬局面。后来有人建议我们要找县里领导出面,但鉴于权力掌握在县级,责任却最终要生乡镇来承担,可能给乡镇政府带来压力,最后常是不了了之。社会工作者本来可以助力政府做好的事情,没有机会做,很遗憾。乡镇政府的权责不匹配,仍然可能成为社会工作回应农村社会问题和满足服务群体需求的掣肘。

 

记 者:《意见》提出乡镇政府主要提供的基本公共服务包括:公共教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生、公共文化体育、矛盾化解、生态建设、扶贫济困、未成年人保护等,社会工作的服务领域几乎涵盖了以上所有内容,请具体谈谈社会工作在介入提供以上公共服务中的角色、责任以及风险何在?

 

文 军:《意见》为社会工作在乡镇公共服务中承担管理与服务双重角色、责任提供了制度基础:一是社会工作者可以运用专业化的理念和方法,协助乡镇政府做好基层管理工作,从而使农村基层治理更加科学有效;二是可以利用从事社会服务的专业优势与技巧,直接参与到农村公共服务中去,从而推动乡镇政府公共服务的职业化、专业化和社会化发展。就此而言,社会工作者至少可以充当服务提供者、基层管理者、政策影响者、社会支持者、活动组织者、关系调停者、矛盾化解者、文化教育者、宣传倡导者、资源提供者等具体角色,而且这些角色往往是以“多重”角色的形态出现的,是一种“角色集合”。

 

社会工作在介入公共服务的过程中,必须坚持自己的专业取向和伦理本位,既要避免过于依赖政府,从而有可能完全沦为乡镇政府下属单位的风险,又要避免过于强调自己的专业化取向和社会化特色,从而有可能完全陷入到与乡镇政府行为和要求格格不入的风险之中。这提醒可动员资源十分有限的农村社会工作者,必须时刻保持高度的专业警惕性,要学会在坚守专业操守的基础上来维护自己的相对独立性。

 

贺晓淳:在现有情况和《意见》的框架下,农村社会工作介入的关键是要参与到当地最迫切和最重要的任务中,发挥自己的专业和资源优势,充当策划和设计者、议事协调者、资源链接者、咨询顾问等角色。需要特别说明其中的风险所在。在政府购买服务中,一般会强调专业社会工作者的责任,却忽视了社会工作者包括自主、人身安全等权利,这其实也是一种权责不对等,不利于互信关系的建立,甚至还制约长期有效的合作。在政府购买服务中,因个别政府工作人员的违法、违规操作等行为给服务对象、给社会带来不良影响,也应承担相应责任。为此,建议尽快从立法上给予保障,并更有效地发挥社会工作行业协会的作用,维护专业社会工作者合法权益,确保专业社会工作的有效开展。

 

农村社会工作者们如何凭风扬帆

 

记 者:《意见》提出为创新乡镇公共服务供给方式,将建立多元供给机制、加大政府购买服务力度、提高公共服务信息化水平、健全需求表达和反馈机制等,可以视作在国家层面上为农村社会工作的发展打造了较高起点。而落到实处,社会工作在基层社会治理中充分发挥作用还需要哪些“着陆点”?

 

兰树记:《意见》中明确提出了要充分发挥社会工作专业人才在乡镇公共服务提供中的作用,这为社会工作介入农村公共服务及社区治理提供了制度保障,但社会工作介入农村基层治理工作,尚存在角色定位不清晰、资金来源不明确、地方政府不认同、工作模式有待完善等方面的困难。基于此,从政府层面,省、市、区(县)层面需将购买社会工作专项服务经费纳入财政预算,加大福彩公益金投入比例,确保农村社会工作的经费保障。从行业层面,针对西部地区资源较为缺乏、具有社工专业背景的人才总量不足等情况,需进一步加大农村及少数民族社会工作人才培养力度。从社会资源筹集方面,可推动国内资助型基金会将资源更多投入到农村及少数民族地区。鼓励和支持有条件的民办社会工作服务机构创办社会企业实体,推动实现自我“造血”。

 

甘 传:《意见》为社会工作在基层社会治理中发挥作用搭建了“点、线、面”结合的立体平台,社会工作者们应该从对其的“敏感性”中找出实践工作中的“着陆点”。《意见》提出的乡镇政府公共服务内容从“面”上给社会工作在农村开展服务提供了政策上的支持,社工在农村社会工作的广阔舞台中找好“着陆点”要更加关注细节,比如要在进入农村初期,从整体上对农村发展建立全面的认识和反思;要在切实回应需求的基础上制订近期及远期服务计划;要与村民及基层政府一同对农村的发展制订长远发展规划等。

 

《意见》中提到“鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作组织,扶持社会力量兴办为民服务的公益性机构和经济实体。”“鼓励和引导具备法人资格的农村集体经济组织、农民专业合作组织、社会组织、公益性服务机构,以及其他经济组织和个体工商户等承接政府购买服务项目。”这些将有助于社会工作在“线”上发挥资源链接者、平台搭建者的作用。社会工作应清晰把握自己在农村发展及基层社会治理的几个角色:组织者(发育村民组织/合作社)、资源链接者(城乡合作搭建平台)、能力建设者(通过意识提升推动村民组织独立自主运作)、同行者(与村民一同成长)。

 

《意见》中的“推动乡镇政府加强政策辅导、注册和办公场所协助、项目运作、人才培训等工作,支持社会组织发展。”政策从“点”上支持社会工作在农村建立驻点社工站,给农村社会工作者在地培养人才提供了政策上的支持和保障。社会工作者们应发挥同行者的角色,了解村民的需要,陪力弱势,发育村民组织,提升村民的能力意识。

 

记者:社工们在农村扎下根来,需要的远不只是吃苦精神,在国家的倡导和支持之下,有志于农村社会工作的社会工作者们应该如何更好地凭风扬帆,结合《意见》的相关规定,谈谈具体的策略。

 

兰树记:有更多愿意扎根农村及少数民族地区开展工作的社会工作者及社会工作组织,是确保社会工作在基层治理中发挥作用的核心保障。《意见》中明确提出了要加大政府购买服务力度,为社会工作者介入提供了资金保障,但同时也看到,社会工作者目前在介入农村及少数民族工作方面的作用发挥还不够明显,还未能引起各级党委、政府的重视。基于此,作为承接农村社会工作服务的机构,需要主动将工作重心与当前党委政府精准扶贫战略、困境儿童及老人服务等议题进行密切结合。社会工作者可通过招聘返乡大学生和青年作为主力,培养在地农村工作人才。社会工作者需要将社区服务与社区发展进行有效结合,不仅要做好儿童青少年、妇女、老人、残疾人等困难人群的专业服务,同时也需要协助村庄盘活现有资源,结合当地产业特点,以种植养殖合作社等方式,帮助村民发展生计项目,实现村庄经济社会发展的统筹协调。社会工作者可运用自己的专业特长,通过示范带动、协助成长、出谋划策等手法,以“三社联动”模式为参考,协同基层政府及村(居)委会干部在服务意识和服务能力方面进行提升。

 

甘 传:从《意见》提到的“转变乡镇政府的服务职能,着力强化公共服务职能”以及“推进城乡基本公共服务规划一体化”等中可以看出,农村社会工作者在介入农村发展过程中切入点将非常多元,不仅仅是基本的公共服务,也将推动提供符合当地实际和人民群众需求的其他公共服务,还将推动城乡公共服务一体化。社会工作者们应把眼界放得更广,以专业精神和策略回应更多农村社区民众可持续发展的基本需求,与村民共同探索农村的可持续发展道路,并推动城乡合作、和谐城乡关系,回应“三农”问题,探索中国农村社会工作的发展模式。

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