2011年以来，温州大力推进城乡统筹、“三分三改”、社区重建和乡镇扩权等等一系列综合改革，城乡基层治理体制正在发生历史性的深刻变革。虽然温州改革的时间不长，农村社区建设在全国也不是最早的，但是，从社区建设的建设目标、建设思路、规划设计、制度安排、实践走向以及改革方式来看，温州社区建设都有鲜明的特点，在诸多方面有重大创新和突破。作为我国市场化、工业化、城镇化、信息化和全球化发展最快的地区，温州社区建设的走向值得关注，改革的经验值得借鉴，成功的创新值得推广。
一、温州社区建设的背景与动因
温州位于我国东南沿海，是浙江省的地级市，下辖鹿城、龙湾、瓯海3区，瑞安、乐清2市，洞头、永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺6县。2010年末户籍人口786.80万，其中市区人口145.77万，常住人口912.2万，外来暂住人口284.2万，城镇化率66%，国土面积1.17万平方公里，其中耕地面积218万亩。
在过去的30年，温州是我国市场经济的开拓者，改革开放的先行者，创造了以民营经济为基础的市场经济发展的“温州模式”，推动了温州经济社会的发展，也推动了整个国家的改革和发展。然而，近几年，温州的发展明显滞后。据2009年浙江省年度民生指数与民生评价报告显示，在全省11个地市中，温州的民生改善水平指数排在第10位，民生调查满意度指数排在第11位，民生综合指数排在第11位。社会发展缓慢，上学难、看病难、安居难、行路难、停车难、环境脏乱差等问题都很突出，由于生活环境差、生活成本高，发展空间小，导致温州留不住人才，留不住企业，留不住资金，人才处流，企业外迁，本土经济日益空心化，人们的满意度不高，幸福感不强。
对温州经济和社会发展中存在的困难和问题，人们有不同的分析和解释。不过，在温州市委市书记陈德荣看来，“现在温州发展相对缓慢，主要是体制改革方面滞后。而在整个体制改革当中，社会体制改革显得尤其不足。”最突出的表现：“一是城乡二元结构改革滞后。……导致要素市场化程度不高，没有能够实现要素自由流动，土地、资本和劳动力在城乡之间都有一个体制障碍，影响了资源配置效率，阻碍了生产力发展。”“二是社会形态低散状况严重。城乡二元结构带来半城市化问题，半城市化导致整个社会资源难以整合形成规模优势。”“三是社会组织发育不全。企业发展所需要的各类社会组织发育不健全、服务不到位。”“四是社会服务发展缓慢。社会服务体系不健全，公共品供给不足。”“五是社会价值多元冲突。民间有强烈的创业冲动，但也存在一些过度的投机逐利行为。这些问题都是社会建设方面存在的突出问题，其深层次原因是体制改革滞后。”
从调查来看，陈德荣书记的分析和判断是中肯的。由于城乡二元化体制的约束，城乡资源要素难以自由流动和合理配置，人口不能合理集聚，温州城市化严重滞后。虽然温州的农业仅占GDP的3%，非农产业占97%，但是，城市化率仅为60.7%（这个数据是将居住在城镇半年以上的农村人口包括外来农民工都统计为城镇人口），而户籍人口中非农人口仅占21.5%，两者相差近40个百分点，即现有统计的城镇人口中包括了大量农村户籍人口，这只是统计意义上的城镇人口，并不是真正意义上的城镇人口。他们即使住在城里，也是住在城中村、城边村，并没有真正融入城市，转化为真正的市民。这不仅表明温州城市化大大滞后于工业化，同时也表明现有的城市化也是不彻底的半城市化。城市化发展滞后不仅使人才、技术、资本、信息和资源缺乏有效集聚平台和必要的发展空间，使地区经济发展丧失重要的引擎。由于城市发展不足，空间有限，环境不良，失去了对人才和资金的吸引力，导致温州本地企业外迁、人才和资金大量外流，制约了区域经济的发展。
由于农村城乡人口和资源不能自由流动，大量的人口滞留于农村，加剧了农村人口、资源和社会矛盾，带来了诸多的发展和管理难题。“温州农民人均耕地不足三分，而按照现在生产力发展水平，一个从事农业的农民需要有二三十亩土地才能过上小康生活。但现在的情况是，一些农民宁可抛荒土地也不愿流转，制约了土地规模化经营，从而影响了资源优化配置。”虽然全市80%以上的农村劳动力主要从事非农产业，但90%以上还是“离乡不离土”，有非农的生产方式，但户籍身份还是农民，生活方式还处在农村层面，造成大量农民的生产方式与生活方式严重背离，大量的人口事实上被制度性排除在平等享受城市福利之外，造成严重的制度不公；长期重城轻乡的财政投入和公共服务体制，导致农村公共服务严重不足，城乡公共服务水平严重失衡，也造成城乡社会的分裂；大量的人口游走于甚至游离于城乡，给城乡社会管理带来极大的困难。这不仅是大量的本籍非农人口和离乡农民不能融入城市，不能享有平等的市民待遇，温州还有近三百万的外来人口，他们也难有落户温州，难以享受与温州本地人相同的待遇。由此造成严重的身份歧视和不平等，也为社会冲突埋下了种子。由于农民被束缚于本乡本土，造成农村人口和聚居的分散，农民被迫自建自己的小城镇，导致小集镇遍地开花，城镇布局小而散，加大社会管理和公共服务的成本，也制约民生改善；“大量的城边村、城中村和低水平重复建设的集镇，呈现出‘似城非城’的特点，从而形成了村村像城镇、镇镇像农村，农村不像农村、城市不像城市的城乡面貌，最好的地方像欧洲，最差的地方像非洲。”“温州原有5400多个村，最小的村只有几十个人。……在这种低小散村庄当中，要打造一些基础公共服务和社会管理平台，一则成本太高，二则运行效率很低，资源浪费现象严重。”
不仅如此，“原来村级政治组织、社会组织和经济组织合一，很容易产生村级组织成员争权夺利、以权谋私的问题。过去村级换届中贿选现象非常严重，越是经济发达的地方这个问题越严重，关键是政企不分、政资不分。”在村社不分的体制下，村集体土地的产权边界是村民的身份和权力边界，也是村级组织的组织和管理边界。外来人口进入村社区意味分享原村民的土地、产权、福利等利益，不可避免遭到原村民的激烈反对。由此造成村级组织封闭，不仅城乡之间人口难以流动，农村内部村级之间、社区之间人口也难以流动。尽管有的外来人口虽然长期工作和生活在某个乡村，但是，这些“新居民”无法真正融入生活和工作的社区。村级公共服务和管理对象也限于本村村民，难以对外来人员提供平等的基本公共服务，也无法实施有效的管理，造成巨大的管理真空，农村社区和社会难以实现有效的整合和融合。
虽然温州是我国最早进行推进市场经济体制改革的地方，也是最早改变传统的政经不分、高度集中的管理体制，实行“小政府、大社会”的典型和代表。但是，迄今改革仍不到位，地方管理层次多，市、区县、乡镇、办事处、村委会和村民小组多级组织，管理流程过长，加大了管理成本，降低了管理效率。市县区之间以及县乡镇之间依然是分线守口、垂直管理，部门分割、条块矛盾依然存在。尤其是“在整个社会管理中，政府越位的情况非常突出，还是管得太多、管得太死，大量的社会组织还是官办，民间社会组织发育非常滞后。同时，政府在非营利性的公共服务领域缺位，导致公共品供给不足。越位和缺位的综合表现就是错位，政府管了很多不该管的事情，而很多自身职能范围内该做的事情又没有做好。”
总之，这一切显示温州发展滞缓的根源不完全是生产、市场和经济本身的原因，也不完全是外部宏观经济环境或全球性金融危机的冲击，最为根本的是内在体制和机制障碍。尤其是城乡二元化的体制依然存在，生产要素的市场化改革不到位，行政体制改革和政府转型滞后，公共服务供给不足且分配不均，基层社会组织、管理和服务体制已经不能适应开放、流动和城乡一体化及服务均等化的需要，日益失去对社会有效的组织、管理和调控的能力，甚至制造了制度性的不公平，不仅阻碍了生产要素自由流动，也阻碍了社会的自由流动和社会融合。迫切要求进一步推进经济体制、政府体制和社会管理体制的改革，破除城乡二元化的体制，加快政府转型，强化公共服务，创新社会管理，为经济社会发展和城乡社会治理与融合奠定制度基础。也正因如此，温州市委市政府下决心推进城乡统筹综合改革，着力破除城乡二元化的体制，推动政府治理的转型、基层治理体系的重建和社会管理体制的创新。也正是在此背景下，温州开展了乡镇撤并、强镇扩权、“三分三改”、社区重建等等一系列重大改革，大力推进社会管理创新，构建现代基层治理体制。
“社区是社会管理服务的终端，是基层公共服务的平台，社区自治是基层民主政治建设的基础”，“加强社会管理体制创新，要从基层基础抓起。基础不牢，地动山摇。建立社会主义市场经济体制，首先从市场经济体制的微观基础入手，形成一个富有生机活力、民营企业为主体的市场经济体系。同样的道理，建立新型社会管理模式，也应该从基层的社会管理体制改革入手。”为此，在温州综合改革及社会管理创新中，新社区建设也被视为综合改革和社会管理创新的重中之重，也是构建现代基层治理体制的基础性工程，要求各级党委政府必须把它作为改革、创新和发展的“牛鼻子”，突破难点，不断创新。
二、温州社区重建的思路和措施
2011年1月1日，温州市委市政府正式出台了“关于加快城乡统筹综合配套改革的若干意见”“1+12”系列文件。同年7月19日又颁布了温州市委市政府《关于加强和创新社会管理的意见》“1+9”系列文件。这些文件对温州综合改革、管理创新和社区重建的目标、思路、内容、措施和步骤等等都有明确的规定。根据这些文件，温州社会管理和社区建设的基本思路是通过以“三分三改”破除村社不分、政经不分的体制，实现经社分开、政经分开；通过“转、并、联”推动村级组织的转型和农村社区的重建，将社区建设成管理、服务和自治的基础性平台；通过“上提下放”、服务下沉，加强基层和社区管理和服务职能，并通过社区平台来整合政府公共服务、市场服务、社会服务；通过培育和发展社会组织，鼓励社会参与，实现政府行政管理与社区自我管理、政府公共服务与社区社会自我服务的良性互动，政府、社区和社团多元参与、合作共治；通过破除城乡二元化的户籍、产权、组织与服务体制，构建城乡一体的组织、管理和服务体制，实现城乡、社区以及整个社会的融合。最终“实现农村社会管理的改革，把千百年来农村基层社会管理体制转换为现代社会的社区管理体制。”据此，温州市进行一系列重大改革。
1、实行“三分三改”，实现村社、政经分开
“三分”，是指政经分开、资地分开、户产分开。政经分开就是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开，保障村级组织坚强有力正常运转和社员正当合法权益；资地分开，就是把非土地资产与土地资产分开，为分类处置创造条件，使各类资产能够正常自由流动，实现优化配置；户产分开，就是把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。“三改”，是指股改、地改、户改。股改就是对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，按现代企业制度运行，而土地资产则建立土地合作社，保持集体所有性质不变；地改就是农用地在“三不变”（权属不变、用途不变、量质不变）的前提下进行流转，宅基地的用益物权用来帮助农民进镇入城，农村集体建设用地进入市场；户改就是以“两实”（实有人口、实有住所）按居住地登记户口的户籍管理制度改革。温州市委市政府强调“三分三改”作为理顺村民自治组织与村集体经济组织的关系，构建新社区的基础性工作，通过“三分三改”，“政企、政资分开，村就作为经济合作社和土地合作社的主体，不再成为一级自治组织。今后城乡居民自治都建立在社区自治的基础上，社区将成为一个基础性的社会管理平台。一个社区里面有七八个村，这七八个村通过‘三分三改’变成了七八个股份制经济合作社，这样就实现了农村社会管理的改革，把千百年来农村基层社会管理体制转换为现代社会的社区管理体制”。同时，通过“三分三改”，进一步明晰村民和集体的产权，剥离村民集体产权与村籍身份，打破传统村级组织的家族宗族血缘封闭性，推动农民转变为市民、农村转变为社区、传统集体经济转变为现代合作经济转变。2011年各县(市、区)都启动了三分三改的试点工作，84个镇有700多个村启动股改，400多个村基本上完成。全市已挂牌成立了60家村土地合作社。按要求，2012年各县(市、区)80%的行政村要完成股改，2013年要基本完成；要基本完成土地制度改革，80%的行政村要建立土地合作社，2013年要全部完成。
2、村委会“转并联”，建设城乡新社区。
2010年温州有5405个村，最小的村只有几十个人。在这种低小散村庄当中，“要打造一些基础公共服务和社会管理平台，一则成本太高，二则运行效率很低，资源浪费现象严重。”为此，在三分三改的基础上，温州通过村级组织的“转并联”，构建新社区。市委市政府决定根据“1650”网络型组团式城镇布局，按照“1+X”布局要求，建设800个左右的城乡一体化新型社区。由于现行各村的经济社会发展和区位布局状况不同，温州明确提出采取“转、并、联”的方式，因地制宜推进传统村级组织向城乡新型社区转变。对城市规划建成区范围内的城中村、城郊村，结合整治改造，转为城市社区。对具备合并组建农村社区条件的村，结合“三分三改”和农房集聚点建设，合并设立农村社区。对尚不具备“转、并”条件的村，组建农村居民联合社区。改革后，新社区成为基层组织、管理和服务的平台。改制后的村级股份合作社和土地合作社、区域内的一些企业和社会组织、以及基层党组织、群团组织和社会组织都将以社区作为工作和活动平台。新社区也成为整合政府的各项社会管理和公共服务功能，提供各项市场服务、社会服务和公共服务基础性平台。
3、推动农房改造集聚，引导农民向城镇和社区集中
为了解决村镇低、小、散问题，加快农村城镇化及新社区的建设，温州按照“政府主导、村民自愿、操作规范、节约用地、统筹推进”的原则和“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的要求，大力推进农房改造集聚建设，推动农村人口向城镇和新社区集中。在实施中，实行“一镇一规划”，以镇为单位，按照现代化小城市和新城区的标准，高起点、高标准地编制镇域（功能区）总体规划，明确居住、公共服务等功能区的空间布局结构，形成中心镇（功能区）建设“1+X”（1个中心镇主集聚区，以及X个中心村新社区）的总体框架体系。实行“一镇一政策”，根据市、县两级出台的指导性政策意见，以镇（功能区）为单位制定可操作性的具体政策措施。实行“一镇一平台”，整合现有资源，积极建立融资平台，组建镇（功能区）新农村建设投资有限公司，负责具体所在镇（功能区）农房改造集聚建设融资。实行“一镇一试点”，各县（市、区）在起步阶段确定一个试点镇（功能区），每个镇（功能区）确定一个试点新社区，开展农房改造集聚建设，取得成功经验迅速推开。通过农房集聚建设，推动人口和资源向中心镇和中心村集中，成为统筹城乡发展的重要节点和加强社会管理创新的基础性平台。到2011年12月，全市农房集聚启动204个项目，累计完成投资50.5亿，建筑面积达1698万平方米，其中开工建设98个，开工面积561万平方米，已竣工验收面积30.68万平方米，已签订安置协议14026户。
4、上提下放服务下沉，完善地方事权体制
为了强化社区管理服务功能，温州对社区与县市乡镇和村级组织的事权关系进行了调整。一方面将原属于村委会组织承担的行政管理和社会服务功能“上提”到社区，由社区行使；另一方面，大力推进县市和乡镇权力下放。为此，温州市委市政府要求县市各部门对所属部门的职能进行清理，制订目录清单，要求坚持以“能放则放、能接则接，把握程序、依法放权，统筹配套、完善机制”原则为指导，从方便群众办事出发，最大限度地下放社会管理和公共服务权限，做到“能放则放、不放为例外”；各乡镇(街道)和社区(村)要切实抓好事权承接工作，做到“能接则接、不接为例外”。据此，按照放权层级不同，制定两类目录，将287项原本由县(市、区)办理的事权调整下放到乡镇(街道)办理，80项原本由县(市、区)办理的事权调整下放到社区办理。此次事权调整共涉及县级发改、民政、执法、房管、规划、建设等34个单位：权力下放可采取直接授权、间接放权、委托放权、内部调整放权等方式，对下放权限、范围、流程、时限等进行具体规范。与此同时，结合财政管理体制和人事制度改革，与事权下放相适应，财权和人事权也要下放，包括公务人员资源配置、财政资源配置都要下放，建立健全责、权、财、人相匹配的管理机制，做到“放管结合、权责一致”，使基层财权与事权相匹配。根据要求，全市各部门事权调整必须要2012年12月15日前完成，各地要将贯彻落实情况于12月31日前上报市委、市政府。
5、建设社区服务中心，打造协同管理服务平台
在农村新社区建设同时，温州要求同步规划、同步建设农村新社区便民服务中心。服务中心选址设在人口相对集中、辐射功能较强、交通相对便利的地段，以居民出行20分钟可达为宜；服务中心必须按照每百户不低于20平方米的标准配置，最少不少于350平方米的标准配备社区工作服务用房（含社区便民服务中心）；社区工作服务用房的产权登记在县级房管部门，房管部门应参与工程验收，并实施统一管理。社区便民服务中心一般设“六室二站二栏一厅一校一家一场所”，即社区组织办公室、社区综合治理（纠纷调解）室、社区图书阅览室、社区多功能活动室、社区档案室、社区警务室，社区社会事务站、社区卫生（计生）服务站，党务、居务公开栏和科普宣传栏，“一站式”办事服务大厅，社区学校，老年星光之家，室外文体活动场所。农村社区便民服务中心要按照“统一管理体制、统一服务标识、统一窗口受理、统一服务规范”的标准化建设和职责、人员、制度、工作、经费、场地“六到位”的要求，为社区居民生产生活服务。各县市、乡镇和社区要借助政务信息系统，汇聚居民基础信息，整合综治、禁毒、调解、民政、社保、新居民等各部门现有的信息网络资源，建立统一调度、统一管理、统一平台的社会管理“一张网”，并在建设“一网式”服务平台，实现数据一次收集、资源多方共享。建立健全县、镇（乡）、社区三级网上审批平台，强化网上审批数据共享、网上下载资料、网上咨询、网上预审、网上审批等功能，实现县、镇、社区三级联网，逐步推行“同城办理”，更好地为居民提供全方位、多层次的公共信息服务。
6、建立社区联合党组织，推动党建社区化
随着“三分三改”、村级组织的转并联和新社区的建立，党员的身份逐渐从集体经济组织和村委会组织中分离，流动党员不断增多，党员所属的单位和组织性质日益多样化的实际，温州探索建立农村新社区联合党委或党总支，推动社区化党组织建设。基本方式是以城乡社区为基本党建工作单元，通过调整设置基层组织、统筹管理社区党员、整合使用党建资源，建立跨系统、跨行业、跨所有制、跨隶属关系的区域性横向联动的基层党的组织网络和工作机制，实现社区党的组织和党的工作全覆盖。要求党组织成员一般应从社区居民中通过民主推荐产生。党组织书记和居民委员会主任提倡“一肩挑”，社区专职党组织成员和居民委员会成员宜“交叉任职”。
7、培育和发展社会组织，发展社会中介组织
在改革中，温州强调积极引导发展涉及民生的各类社区社会组织，包括能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务的生活服务类、社区事务类、文化体育类等社区社会组织。社区党组织与社区管委会（居委会）要积极支持社区社会组织开展各种有益活动，并负责对其进行管理。大力转变政府职能和工作方式，推进事业单位改革，从过去政府是花钱办事业，逐步转向花钱买服务，包括教卫文体不一定都由政府来办，逐步让民间资金来投入，其生产的公共品可以由政府来购买，从而形成公共品生产服务领域多元投资主体公平竞争，通过竞争来提升公共品的生产效率和质量。同时，要求积极培育社区社会工作人才，加强社区社会工作者人才队伍建设。
8、大力培养社工专业人才，推动社会管理专业化
温州要求各地全面引入专业社工理念，大力培育和发展社区志愿服务队伍，努力形成“社工引导志愿者、志愿者协助社工”的联动工作机制，帮助社区居民实现有效的自我管理。推动社区工作人员专职化，要求每个社区的专职社区工作者应不少于5人，规模在2000户以上的社区按每400户配备1人，分工负责社区党务、社会保障、民政事务、治安调解、妇女儿童保护、文体卫生等工作；新居民较多的应按新居民每2000人增配1人。社区专职工作者以县（市、区）为单位，由县级民政部门负责牵头，人力资源和社会保障部门配合，实行统一公开招聘，择优录取，一年一聘。被选任或招聘为社区专职工作者的人员，均由县（市、区）政府委托街道（乡镇）按照劳动法的有关规定签订劳动合同。在实践中，不少地方努力扩大社区工作人员来源渠道，通过从镇（乡）行政事业人员选派一批、村（居）两委优秀干部吸收一批、大学生村官转任一批，大中专毕业生招聘一批，社区各类协管员中培育一批的办法发展壮大社区专职工作者队伍。鼓励村（居）干部参与城建、治安、卫生、文化、党务等建设，发挥村（居）干部的作用，共同做好社区范围内的各项工作。
9、加强社区规划化管理，推进“幸福社区”建设
为了推动社区建设的发展，温州市开展城乡社区规范化建设工作。遵照“自主申报、宁缺毋滥、动态管理”的原则，按照三类五星的标准在温州城乡社区开展“7530”工程，推进社区的规范化建设。在社区规划化管理基础上，平阳县率先提出幸福社区建设，并制订幸福社区考核评价指标体系，以引导和推动社区建设工作。此举也受到市委市政府及有关部门的肯定。市委市政府提出了“三生五感、幸福温州”的指标评价体系构想，强调社区建设的最终目标是提升人们的满意度和幸福感，要求2012年年底，对全市“安全感、富足感、认同感、公平感、成就感”等“五感”进行本底调查，建立基础数据库，制订考核指标体系，以此对各个部门的工作进行考核，引导和推动幸福社区建设工作。市社工办和民政局有关部门也加紧全市幸福指标体系的制度。
到2012年4月，温州实际建设社区总数916个，其中，城镇社区184个，农村社区732个，实现了城乡新社区布点规划全覆盖，新社区完成挂牌并开始运转。
三、温州社区建设的特点与创新
从2011年算起，温州城乡统筹综合改革刚刚起步。按照改革“一年搭框架、二年抓深化、三年全面达标”的规划，目前仍处在三年过渡时期。从全国来看，农村社区建设不是最早的，但是，从温州社区建设的建设思路、实践走向以及改革方式来看，温州新社区建设都有鲜明的特点，在诸多方面有重大创新和突破。
第一，从“村社一体”、“政经不分”到“村社分开”、“政经分离”：温州改革突破了现有的村民自治组织与农村集体经济组织合一的体制，实现基层经社分开、政经分离
改革以来，我国农村实行村民委员会体制。这一体制是在人民公社解体过程中建立的。改革之初，中央就要求废除人民公社体制，重建乡镇政府和经济联合社，在村一级设立村民委员会同时，设立村集体经济组织，实行政社分开，政经分开。但是，实践中一些地方担心同时设立村委会和村集体经济组织“两套人马，增加农民负担”，大多数村采取了村社区合作经济组织与村民委员会两块牌子，一班人马，交叉任职。由此也造成村民自治组织与村集体经济组织两者关系长期的混乱。特别是随着时间的推移，当下相当数量的干部和村民群众将村委会当成是村集体经济组织，甚至相当数量的村民和乡村干部只知有“村”(村民委员会)，不知有“社”(社区合作经济组织)。事实上，从法律上讲，村民委员会是村民群众自治组织，具有政治性、社会性、群众性和自治性的特点，而村集体经济组织是经济组织，拥有集体产权，以追求利润为目标。其目标及内在的组织及运行原则有重大差别。村民委员会并不拥有村集体产权，仅仅是“代行”集体产权而已。《中华人民共和国物权法》（2007年）就明确“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”，“分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。”（第60条）。由于村民委员会与村社区集体和合作经济组织的合一，导致村委会组织直接行使集体经济组织的权力，可以直接处置村集体的产权（如承包、发包），集体经济组织丧失了独立自主经营的市场主体的地位；在村社合一条件，人们习惯用集体经济的积累来办理村级公益事业，以及本应用国家承担的社会管理和公共服务，使集体经济组织承包了大量的社会负担，政治原则取代了经济原则，村集体经济受到政治的干扰，同时也承担过多的社会管理和服务职能，负担过重，失去稳定性和竞争力。另一方面，在政社合一条件下，村委会的成员也是村集体经济组织的当然成员，可以无偿分享集体的产权和利益，造成诸多的矛盾和冲突。如只要是集体成员都有权无偿获得一份土地，造成村集体内部永不停息的土地再分，土地承包经营权不能稳定，加剧村民集体内部矛盾，永无宁日。由于土地的不断细分，更难以实现农业的规模经营。同时，由于迁入村集体意味有权分得土地，造成对原集体村民利益的损害，遭到村民的抵制，使外来人口难以顺利进入社区，不利于城乡之间以及农村内部之间人口流动和社会融合。而原村民集体如果离开也意味土地权益的丧失，也不能轻易放弃土地，自由流动，使农村土地难以充分利用。这也是我国集体经济难以发展的制度性根源。如此等等，表明必须进一步深化改革，理顺村委会和村集体经济组织的关系。显然，温州实施的“三分三改”具有重大而深远的意义，通过“三分三改”，重建村集体经济组织，村经济合作社和土地股份合作社，真正实现了政经分开、资地分开、户产分开，理顺了村民自治组织与村集体经济组织的关系，为农民自由流动、社区融合创造了条件。此项改革也是上世纪80年代以来改革的延续和深化，它完成了改革以来中央很早就提出、不断推进且一直未能完成的政社分开、乡村重建和村社分开的任务。
第二，从城乡分割、村组封闭到城乡一体、社区融合：温州改革着力打破城乡之间以及农村社区之间的制度壁垒，为城乡之间以及农村内部的人员自由流动创造了条件，促进了城乡一体和社区社会融合
80年代改革以来，我国最重大的变革和最显著和变化之一是社会的开放和流动。据国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2012》，2011年，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17％。我国农村户籍流动人口约占流动人口总量的80％。大规模的人口流动为整个国家经济社会带来活力，也促进了经济社会的发展。但与此同时，大量的流动人口也带来不少社会问题，对社会管理造成挑战。尤其是现行的城乡二元化体制并没有完全打破，大量农民工进入城市无法享受平等的待遇，在劳动安全、社会保障、培训就业、子女上学、疾病预防、司法保障、生活居住等方面仍存在诸多困难，难以真正融入当地社会。事实上不仅城乡之间人们的流动和社会融入存在制度的障碍，农村不同地区和社区之间，人们的流动和社会融入也非常困难。特别是在现行的村社不分及集体所有制背景下，集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。产权的封闭性也造成村委会及村社区的封闭性。外来人员进村落户意味着分享集体的资产和福利，不可避免遭到原村民的反对。因此，不仅“农民难进城”，城里人和外乡人更难进村。这种封闭性不仅限制外来人员难以加入集体、参与集体以及村委会的事务，也使集体成员依附于村集体单位，难以真正独立和自由流动。这种城乡之间及不同村社区的封闭性阻碍了人们的自由流动，造成流动人口的边缘化，制造了社会不公，加深了人们的社会的不满，导致社会问题和社会冲突。近些年来，一些地方已经出现日益增多的外来人与原居民的冲突，严重影响和威胁社会和谐与政治稳定。正因如此，如何打破城乡之间、乡村之间和社区之间的制度障碍，让人们自由流动的同时实现社会的融合，已经成为事关我国整个国家改革、发展和稳定的全局性和基础性重大问题。温州“三分三改”，把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开，把农民的户口与集体产权关系分开，在保障原集体成员权益的基础上，使集体经济和产权不再成为约束居民身份的枷锁，也使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变，真正将农民从户口、村籍、集体和单位制中解放出来，打破了传统村级组织的封闭性，为城乡之间、乡村之间、集体之间人员和资源的自由流动以及外来人口融入社区奠定了基础，促进了社区和社会的融合。这不仅是我国农村集体产权制度的重大改革，也是农村社会组织与管理的重大变革。
第三，从“村民自治”到“居民自治”和“社区自治”：温州改革打破了传统村民自治和基层民主的封闭性，推动基层民主从村民自治向社区自治和居民自治的转变，将村民自治和基层民主推向一个新阶段
村民自治是我国农村基本的民主自治组织形式，也是社会主义民主政治建设的基础性工程。从实践来看，改革以来，村民自治制度不断完善，自治民主的形式不断创新，但是，我们也看到，我国的村民自治体制也是在政社分开中建立起来的，在村社不分和政社不分背景下，绝大多数村民委会会同时承担着村社区集体经济组织的功能，村民委员会及村民自治体制也是建立在集体土地所有基础上，具有强烈的封闭色彩。集体土地产权及由此形成的村民户籍也成为村民及村民自治的权力边界。这种封闭性也限制外来人员参与村委会的选举及公共事务的管理，使村委会及村民自治组织本身封闭起来。土地的产权关系决定着村委会的人员边界及权力范围。村民自治仅仅是拥有村集体产权的“村民”的自治，只有拥有土地产权的“村民”才可能参与村级民主选举、民主决策和民主管理，也只有本村的村民才可能享受村社区的福利，并承担相应的义务。现行村民委员会组织法还明确规定“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织。”（第三十八条）村民自治也因此具有排他性和封闭性。然而，农村及整个国家改革开放已经打破了村社区的封闭性，尤其是随着农村土地、资产、经济和社会流动，村社区的多种所有制的发展，社区的地权关系、居民关系日益多元化和复杂化。不少人务工经商或移民城镇放弃土地经营，也有不少人远赴他乡承包经营，而一个村庄的居民也不再是世代聚居的“本村村民”，这种人口的流动及土地的流转造成地权关系变化及人口的杂居使乡村日益开放，传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解。在此背景下，如何处理原居民与移居民的权力关系，如何保障外来“新居民”的经济、社会及政治权益？让外来的“新居民”参与社区公共事务的管理，同时让他们承担相应的义务和责任，都是亟待解决的问题。温州的改革实现政经分开、村社分开、户产分开，这为新居民进入社区并参与社区事务的管理创造了条件。社区与村委会不同，社区针对的对象不是村民，而是居民，集体土地产权不再成为人们参与社区事务管理的先决条件。而是赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权，最大限度地保护农民及居民的民主权利。社区组织可以容纳和整合社区全体居民，从而扩大基层治理和民主的范围，社区自治组织将更加开放和富弹性，基层民主自治将更具广泛性、适应性和充满活力。
第四，从“村级管理”到“社区管理”和“无缝隙管理”：温州改革致力于构建新型社区化管理体制，有助于加强对外在人员及全体居民的有效管理，为我国社会政治稳定奠定了基础
当前，我国市场化、工业化、城镇化、信息化和全球化快速发展的时期，也是从传统社会向现代社会、从农业文明向工业文明、从封闭社会向开放社会急剧转型时期。城乡人们的生活方式、社会结构、思想观念以及社会治理方式正发生重大变革，各种利益关系、社会关系、权力关系以及组织关系且更加错综复杂，社会矛盾、冲突和风险增多，社会管理和稳定任务艰巨。如何创新社会管理，维护社会和谐稳定局面，是事关经济发展、政治安危和民族复兴的重大问题。在实践中，各地都进行了大量的探求，有不少好的作法。但是，我们也看到，一些地方将加强社会管理视为加强社会控制、维持社会稳定；有的强调健全基层管理体制，实施网络化管理，但是，有的将网络化管理网络化监控；有不少人还将加强社会管理当成是增加管理人员、增加维稳投入、加强技术手段，等等，忽视了从体制、机制上破解管理的难题。事实上，从实践来看，最大的问题事实上是开放条件下传统管理体制低效和失效。这不仅是改革以后传统的集中统一的集体经济解体，传统的强控制能力弱化，村民流动性增大，村委会缺乏对流动人员的控制和管理的资源和能力；更重要的是，现行的村委会体制对外来人口管理的无能为力。由于村委会组织的封闭性，外来新居民既不仅行使自治民主权力，也难以及时、便捷和平等地享受工作所在地的社会服务和公共服务，所在村委会也无法对外来人员进行有效的管理，由此，造成我国社会管理巨大的真空。正因如此，温州改革旨在通过“三分三改”打破传统村委会组织管理的封闭性，通过新社区的重建构建新的社会管理和服务平台，通过向外来人口提供公共服务，赋予外来人口的参与权力，将外来人口纳入社区管理中，从而实现对社区居民的管理的全覆盖，实现社会管理的无缝隙的管理。这种开放社区、提供服务、在服务中实现管理，在管理中提供服务，无疑是基层社会管理的创举，也是正确的方向。
第四，从“单位党建”到“社区党建”：温州的改革打破传统按照组织单位设立基层党组织的“单位化党建”的模式，大力推进按地域和社区建立基层党组织，推动了基层党组织的开放和社区化
我国是社会主义国家，党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，也是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。长期以来，我国基层党组织主要是按照单位和组织建立，具有显著的单位化特征。在传统的单一公有制和单位制条件下，这一体制是有效的，可以保证基层党组织的覆盖面和统一的。但是，随着改革开放，国营企业和集体企业改制，越来越多的“单位人”转为“社会人”，大量退休人员、下岗失业人员和流动人员进入城乡社区，各种新经济组织、新社会组织大量涌现，传统的以单位建党的方式已经不能满足人们的需求，严重制约了党组织的覆盖面；由于流动党员越来越多，一些党员脱离了原单位，也失去了与党组织的联系，党员的作用也难以发挥；随着各类组织不断增多，非公企业迅速发展，以单位为基础、条条主导为主的党的组织体制也出现了协调困难等问题。正因如此，早在2004年，在城市社区建设过程中，中共中央办公厅就转发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》的通知，要求加强社区党建工作，将更多的党员纳入社区化党组织，并加强社区各单位党组织的协调和领导。在十七届四中全会上，党中央进一步强调在新时期新阶段，要推进基层党组织的组织创新和工作创新，致力于扩大基层党组织覆盖面，“按照便于党员参加活动、党组织发挥作用的要求，探索完善基层党组织设置形式。”温州大力推动社区化党建，以现有社区为基本党建工作单元，通过调整设置基层组织、统筹管理党员队伍、整合使用党建资源，将区域内农村、社区、非公经济组织、社会组织、机关、学校等各类党组织统一纳入党的工作范围，建立跨系统、跨行业、跨所有制、跨隶属关系的区域性横向联动的基层党组织网络和工作机制，逐步形成“组织联建、资源共享、党员双管、活动齐抓”的社区化党建模式。社区化党建创新了城乡基层党组织形式和工作机制，也加强和巩固了党的基层组织。
最后，值得肯定的是，温州改革的一个鲜明特点是“以民为本” ：立足民意、维护民利、保障民权、解放民力。同其他地方一样，温州也大力鼓励农民进城，推动农民市民化。但是，温州改革政策的基本原则是农民进城并不损害其原有的农村集体经济利益和土地权益。为此，温州实行“三分三改”，首先明晰村民的权益，并实现户产分开，农民进城并不要求其放弃集体经济股份和土地，或“以土地换社保”；农房改造集聚也是由农民自由选择居地，并根据自身条件选择宅基地置换方式；“三分三改”、明晰产权以及村社分开、政经分开等重大改革不仅旨在维护和保障村民的产权和利益，也是旨在让农民的土地要素和集体资源流动起来，更好地保值增值，增加农民群众财产性收入；温州强调改革中必须划清政府、市场和社会的边界，充分发挥市场和社会的作用，激活民间资本和民间社团，增强社会自治能力；温州强调改革必须进行全民动员、全民参与，充分发挥广大民众的创造性和主体作用，强调改革的最终目的是民众的幸福，不断提高人们的满意度和幸福感，建设幸福温州，要求各级政府真正把群众“满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”作为检验改革和政府工作的准则。为此，强调引入第三方进行政府绩效评估，让民众来评判政府和干部的工作。总之，这一切都体现了温州改革以民为本的特点。如果说在过去三十多年的改革中，温州大力发展民营经济，解放和发展生产力，形成了“以民（营）为本”的市场经济模式。那么，在新一轮改革中，温州改革同样致力于正在打造“以民（治）为本”的社会管理体制，致力于解放和发展社会的活力。
总之，温州通过一系列改革，着力构建“村社分开、城乡一体、联村建社、合作共治”的社区建设和基层治理模式。温州改革不仅是温州基层治理模式的再造，也是我国城乡统筹、社区建设、管理创新和政府转型的探索、创新和发展。如果说30年前第一轮改革中温州创造了有鲜明区域特色的市场经济模式的话，当前，在新的一轮改革中，温州正在创造以鲜明特色的社会治理模式。温州的探索、实践和创新也将为我国城乡统筹、社区重建和社会管理创新提供范例、开辟新路！
作者为华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师
