2010年7月—2011年8月安徽省铜陵市撤除了其城区10个街道办事处（简称街道），将原来61个小社区合并为23个大社区，由区政府直管社区，并将原街道的人员、经费、资源下沉社区，强化社区服务职能，其改革经验被总结为铜陵模式。铜陵因此被民政部列为我国城市社区管理和服务创新试验区。民政部有关领导和学者给铜陵模式以较高评价，认为它代表着我国城市基层管理体制改革的新方向；但也有学者认为铜陵模式不仅“换汤不换药”，而且增加了社区行政色彩，损害居民自治。铜陵模式的内涵及实际效果如何，如何评价及完善该模式，是一个值得探讨的问题。

　　一、铜陵模式的主要内涵

　　第一，减少管理层级，提高管理效率。撤销街道以后，城市管理层级由市、区、街道、社区四级减为市、区、社区三级，区政府有事可直接交社区办理，社区有事可直接报请区政府办理，省去了中间环节，有利于提高效率。

      第二，人员、经费、资源、职能下沉到基层，全面提升社区管理、服务能力。撤销街道以后，原街道公务员及事业编制人员下派到社区，改革前每个社区的工作人员仅7人～12人，改革后增至22人～40人；改革前每个社区的工作经费仅3万元左右，改革后增至30万～65万元；改革前社区工作、服务用房仅350平方米左右；改革后原街道、社区办公室多转变为社区居民活动用房，社区居民活动用房总面积翻了一番。此外，改革后原街道办事处的经济发展、城管执法、司法行政等职能上收到区政府工作部门，民政、社保、计划生育、综治维稳、社会救助等职能下沉至社区。人员、经费、资源及职能的全面下沉社区，使新社区不再是昔日的小社区、弱社区，而是人员齐备、经费充足、资源到位、职能完整、行动能力强的大社区、强社区。

　　第三，建立社区管理、服务组织新体系。在新组建的社区，成立社区党工委、社区居委会、社区服务中心，三套班子交叉任职；同时，积极培育各类社区协会和团体，逐步形成党委领导、居民自治、中心服务、社会协同、公众参与的社区管理、服务新体系。

　　第四，实行社区服务责任制。撤街（道）并居（委会）后，新社区成为提供基层社会服务的唯一主体，为了提高社区工作者的服务质量，新社区实行服务责任制，每个工作人员都有A、B两个岗位，A岗是本职工作，B岗是“社区网格人”，每个“网格人”对应300户的居民。在居民楼门口设置网格指示牌，标明该区域网格责任人的姓名、联系方式，并将社区活动以温馨提示的方式张贴在指示牌上；居民有事可直接打电话给“社区网格人”，对有困难者，“社区网格人”主动上门服务，同时“社区网格人”还肩负收集居民信息的职责。取消坐班制，实行开放式办公，各项业务实行“前台一口受理、后台分类处置”，以方便居民办事。实行“541绩效考核制度”（50%是居民打分，40%是业绩，10%是自己的应变能力），区政府每季度都聘请第三方调查机构入户调查，请居民打分。如有“网格人”被居民投诉，或居民根本没见过他，那么其绩效奖金就会被扣除，甚至被解聘。

　　第五，强化居民自治，扩大公民参与，变“为民做主”为“让民做主”。在社区党工委的领导下，大力推进社区组织建设，在社区居委会下成立各种专门委员会，明确居委会及其下属专门委员会的权责；健全社区居民代表大会、居民公约、居民和党代表议事等各项制度，疏通社区民意表达渠道，提升居民自治能力。对于公共设施修缮、环境治理等社区事务，采取社区听证会、居民代表会议等方式集体讨论决定。加强社区党组织建设，将支部建立在社区网格上，将党小组建立在楼栋内，加强特色、特长等功能型党支部建设，发挥社区党员在社区管理服务中的先锋模范作用；培育各类社区协会及专业团体，推行社区志愿者注册登记制度，组织社区志愿者义务参加社区治安维护、技能培训、职业介绍以及为“空巢”老人、留守儿童、困难家庭提供服务等活动。

二、铜陵模式的成效及问题

　　改革后，社区服务的效率及质量有了较大的提高，居民参与社区事务的热情以及自我管理服务能力也有所提升。但是，铜陵模式也存在某些较受争议的问题。

　　第一，社区行政化问题。撤街并居后，铜陵市采取的人员分流政策是“身份不变、待遇不变、级别不变、福利不变”，原街道领导一律转身为社区领导，居委会主任虽由居民选举产生，但“候选人都是上面指定的，谁上谁下，也是提前说好的”。对此，有学者认为，公务员担任社区“一把手”增加了社区行政色彩，社区自治性被弱化了；撤销街道助长了基层自治组织向上负责的倾向。不过，也有学者认为，社区完全自治只是一种理想，社区是政府管理的下延，领导职位由公务员身份的人担任并无不妥。

　　第二，服务中心混同居委会问题。街道办事处撤销后，原街道综治维稳、民政社保、人口计生、市容城建等职能下沉到社区服务中心，中心主任由社区党委书记或居委会主任兼任，由此出现了所谓服务中心混同居委会问题。对此，铜陵市民政局王世平认为该“混合”是必要的，“如果把居委会和社区公共服务中心分开，居委会只是负责唱唱歌、跳跳舞，容易导致居委会没有手段，没有权力，从而边缘化。‘自治主任弱化，居委会也就成了空壳子’”。不过，有学者认为，社区公共服务中心应是社区居委会的专业服务机构，而非政府设在社区的社会机构，否则会让人们感觉撤了大街道又建立了小街道。

第三，同工不同酬问题。撤街并居后，新社区的工作人员有公务员、事业编制人员和聘任制员工3类，待遇方面实行“老人老办法、新人新政策”：公务员、事业编制人员的身份编制、行政级别、福利待遇、工资收入均不变，月收入3000元，而聘任制员工虽然干的是同样的活，月收入却低得多，即使位居居委会副主任，月收入也仅1900元。对此，有学者批评说，这是旧体制留下的痕迹，既然是“自上而下”地派下去，原街道人员的工资就不可能降低。但是铜陵市铜官山区人大常委会主任汪源认为，这是为了改革能顺利进行而采取的必要政策。

　　第四，社区自治选举及“社区网格人”的考核监督制度尚待进一步完善。既然社区既是政府管理、服务的“末端”，又是居民自我管理、服务的自治组织，那么在社区领导的选任上就必须体现政府与社区居民共同决定的特色。铜陵的做法是居委会主任、副主任选举由区政府提出候选人，然后由居民代表会议选举产生。该做法虽与其社区性质大体一致，但在候选人推选、差额选举、直接选举等方面都还有待完善。在“社区网格人”的监督上，铜陵市采取聘请第三方机构入户测评等方法，但在如何监督第三方上尚乏有效的约束机制。

　　第五，实施效果有限。铜陵模式实行以来，尽管在实践中产生了一定的正面效果，但是由于我国城市社会组织尚不成熟，居民社会参与、自我管理服务意识淡薄、能力有限，所以铜陵模式在社区自治中所取得的整体成效仍然有限。

　　第六，适用范围有限。实践及理论界都倾向于认为，铜陵模式只适宜中小城市，未必适合像北京、上海、广州这样的大城市，因为这些大城市一个街道的人口就相当于铜陵的一个区，撤销街道后，区政府的压力会很大。

       三、完善铜陵模式的政策建议

第一，应从我国城市管理体制改革大局的角度看待铜陵模式。在计划经济时代，政企不分、政社不分的全能型政府决定了任何一级政府的管理幅度都不宜过大，而管理幅度的小则必然意味着管理层级的多。我国计划经济向市场经济转型后，尽管实行了政企分开、政社分开，政府不再包打天下，但是由于制度的惯性（即“路径依赖”）等原因，这种管理幅度小、层级多的政府体制一直因循未变。同时，随着改革开放的深入，城市尤其是发达地区城市基层出现了许多棘手的新问题，亟须政府增加编制来处理。可是由于政府层级过多，编制多被浪费在用文件来落实文件的政府中间层级，而无法在基层增加较多编制，所以一线管理、服务只好大量聘用报酬低、素质差、无编制的协防、协管人员（如“治安协防员”、“流动人口协管员”、“交通协管员”等），不仅导致了效率低下，资源浪费，而且很难取得较好的治理效果。从这个角度看，以减少城市管理层级、将人力及资源下沉基层、强化社区服务责任制为诉求的铜陵模式，确实符合我国城市政府体制改革的大趋势，应对其予以进一步完善与推广。首先，撤街并居后，铜陵市城区一共只有23个社区，如此管理幅度，铜陵市政府应有能力进行直接管理，而无需市辖区这一中间环节。待撤街并居落实后，铜陵市可以撤销市辖区，实现市直管社区体制，将节省下来的人力、资源进一步下沉到管理、服务的第一线；同时市直管社区还可进一步减少条块分割。鉴于社区规模小，资源有限，志愿者队伍及社会团体难以长大，从长远来看，目前铜陵市2万～3万人的社区规模仍然偏小，可在落实社区网格责任制的基础上进一步整并社区。其次，在全国小城市适度推行铜陵模式，实行市直管社区体制。最后，大中城市可在适当划小市辖区的基础上，进行撤街并居工作，实行市、区、社区三级管理体制。

　　第二，理性看待社区行政化问题。笔者认为，我国政府及社会体制与西方截然不同，在我国社会组织普遍少、小、弱的背景下，西方社会自治理念未必适宜我国。在现行制度下，如果完全实行社区自治，让社区完全不承担政府“末端”的管理、服务职能，那么改革后的大社区功能定会被弱化，沦为类似改革前没有什么行动能力的“大爷、大妈”式社区；如果完全实行社区自治，社区领导选任与基层政府无关，而又要社区承担政府“末端”的管理、服务职能，那么改革后的社区自治组织定会与基层政府衔接困难。相反，由政府推荐居委会主任候选人再由居民代表选举决定（但在程序上尚需进一步完善。例如，实行真正的差额选举、户代表直接选举等）、让社区兼具自治组织和政府“末端”组织的双重特征、强化社区服务责任制、扩大居民参与的铜陵模式，则可大体解决社区能力微弱以及社区自治与基层政权相互衔接的问题，不失为一种适合我国国情的社区自治制度。与其强调去行政化，不如规范行政化。

　　第三，社区聘任制人员应享受类似公务员的政治及物质待遇。在社区自治上，无论是农村村民自治还是城市居民自治，都有一个很大的误区，即：既然是社区自治，那么社区工作人员就不能享受公务员待遇。在政治待遇方面，社区工作者仕途一般只能到村支书或社区工委书记，论物质待遇一般只能享受比普通公务员、事业编制人员低得多的工资待遇。自难吸引优秀者加入，即使偶有优秀者加入也难安心履职。必须突破“凡是自治的就不是国家的”的旧思维，将社区工作者视同国家公务员，给予类似公务员的政治及物质待遇，以吸引优秀人才。

　　第四，社区居民代表选举社区负责人、第三方专业人士入户测评“社区网格人”等制度尚需完善。目前，无论城市还是农村，由于基层官员操作等原因，社区选举中常会出现代表的意志不等于人民的意志的现象，所谓第三方专业人士也难真有独立性。就铜陵市目前的社区规模而言，一个社区最多不过10000户，一个社区网格仅300户，其社区领导选举、社区网格人测评完全可以采用每户一张选票或一份测评表的方式进行，这种近于直接民主的“户代表”方式大体可使社区领导人、“社区网格人”真正受制于服务对象，不得不一心一意为人民服务。