English 进入旧版 设为首页 加入收藏

TOP

政府职能社区化的问题与选择
2014-12-13 21:43:17 来源: 作者: 【 】 浏览:71次 评论:0

政府职能社区化的问题与选择

卢爱国

  〔摘 要〕政府职能社区化是中国建构公共服务型政府的重要路径。源于体制惯性和政府偏好,政府在社区建设中选取了垂直整合方式转移职能,导致社区内卷化。走出这一困境的根本途径是推进政府和社区体制综合改革,构设社区公共事务分类治理体系。

   

政府职能社区化失范的主要因素是客观上的路径依赖和主观上的政府偏好。制度经济学认为,一种现存的制度、人们的社会行为,都会具有一种类似物理学中的“惯性”,一旦采取了一种制度,实施了某种社会行为,进入了某种特定的路径,那么,这种制度或行为就可能会情不自禁地产生一种惯性,对以前人们的选择和路径产生出一种依赖。用诺思的话说,就是“历史是至关重要的”,“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”〔1〕。我国政府职能社区化进程中所选择的垂直整合路径,深受历史文化条件约束。

一是权威主义行政体制惯性。该体制是计划经济体制的产物。计划经济体制是以中央政府“无限理性”为假定前提,即中央政府有完备的知识、超常的信息收集与处理能力,能够及时和准确地了解社会需求并根据社会需求组织社会生产。根据这一理论假设而设计的体制内在要求政府特别是中央政府成为权力和资源调配的唯一主体;政府对权力和资源的垄断决定政府不得不包揽所有事务,既司职足球协会(制订规则、监督规则的执行、裁决纠纷),又当足球裁判(应用和执行规则),还当足球运动员(实干者);为确保政府对权力和资源的垄断,需要建立垂直型的组织结构,各级政府于是按照“蜂窝煤眼”上下对齐,分别建立自己的“条条”〔2〕。可以说,权利上的高度垄断、社会职能上的高度重合、运行机制上的高度单一是权威主义行政体制的重要特点。这一体制具有强烈自我扩张的特性。20世纪80年代中期以来随着单位制度解体,社会问题社区化,城市基层出现管理“真空”,权威主义行政体制在内在扩张冲动下顺其自然地把“触角”向下伸长,各部门纷纷在社区建立自己的势力范围,从而出现了政府职能社区化失范。

二是民间资源的缺失。中国自古以来就是“强国家、弱社会”的结构。新中国成立初期,民众对国家统一、民主、富强、独立的迫切需求,形成民众对政府的高期望值,促使政府扩大自己的功能范围。政府以单位制为主导组织控制着“单位人”,以街居制为补充组织控制着无单位居民,从而实现了所有居民的组织化。政府依托这两种微观组织掌握着所有的资源,包揽了所有社会事务,国家吞噬了市场和社会(社区)。当单位制解体,政企分开、政事分离、企社分离时,除了政府组织外,没有什么社会中介组织可弥补单位解体后所留下的真空,承接企事业单位转移的社会性职能。据统计,全国大规模社区建设前的一年(1999),全国民间组织总数为142665(其中社会团体136764,民办非企业5901),每万人只有1.33个〔3;而且这些社会中介组织主要不是社会选择的结果,而是政府选择的结果,承接社会管理和服务功能的能力不高。因此,随着全国社区建设兴起,政府部门转移职能但又找不到合适和足够的非政府组织时,就在行政惯性支配下组建了众多代理机构;同时把大量的行政事务和公共服务事务“委托”给社区居委会这一传统的法定自治组织。这一做法反过来又挤压了社会中介组织和社区民间组织发育的空间和机会,政府不得不垄断包干政府公共服务。

政府偏好也是影响政府职能社区化失范的重要因素。长期以来,政府一直被看做社会公共利益的代表,是社会共同意志的化身,忽视了政府有其独立的偏好和利益追求。直至公共选择学派才正式引入“经济人”假设看待政府行为,把政府看做一个有独立偏好和利益的行为主体。就我国政府职能转移而言,宏观上整个政府的目标追求和微观上各个部门利益追求影响了职能社区化的规范性。从宏观上看,自改革开放以来在政府目标函数体系中长期居于核心层次的是社会稳定,所谓“稳定压倒一切”,“基础不打牢,地动山摇”。社会稳定是一个目标体系,包括失业率、社会贫富差距、社会的犯罪率、民众的上访率等。从我国社区建设的缘起和发展来看,社会稳定是最为重要的考量因素。中办发〔2000(23)文件在社区建设指导思想中就强调“强化社区功能,巩固党在城市工作的组织基础和群众基础,加强城市基层政权和群众性自治组织建设,……维护社会稳定”。而社区就业和社会保障问题既是政府提供的基本公共服务,更是影响社会稳定的核心因素。基于这种考量,中央和地方政府都把社区当成一个就业场所。例如,2001年劳动保障等九部门联合下发《关于推动社区就业工作的若干意见》,提出“多渠道开发社区就业岗位”,“结合社区组织建设、公共管理和公益性服务的需要,大力开发社区治安、市场管理、环境管理等社区工作岗位,特别是开发社区保洁、保安、保绿、车辆看管等社区公益性就业岗位,对下岗职工和失业人员中年龄较大、再就业困难且家庭收入低的人员实施就业援助”。正是在这一制度背景下,2000年以来全国各个城市政府部门纷纷购买公益性服务岗位,在社区设立代理机构。从政府整体看,政府有上述目标追求;从部门角度看,政府部门也有自己的偏好。卢梭认为:“在行政官个人的身上,我们可以区别三种本质上不同的意志:首先是个人固有的意志,它仅只倾向于个人的特殊利益;其次是全体行政官的共同意志,……这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的,就其对国家———政府构成国家的一部分———的关系而言则是个别的;第三是人民的意志或主权者的意志。”“公意总是最弱的,团体的意志占第二位,而个别意志则占一切之中的第一位。因此之故,政府中的每个成员都首先是他自己本人,然后才是行政官,再然后才是公民。”〔4〕政府部门职能社区化与他们的自利性密切相关。这种自利性包括扩大队伍、获得权力,也包括减轻工作负担。作为政府部门来讲,实现自利性最好的途径是建立排他性的管理链并把社区居委会吸纳进本部门系统。这样,有了自己的“队伍”,也就意味着有了资源,有了更大的权力。因而各政府部门在利益追求下纷纷设立代理机构,从而使政府职能社区化失范。

政府职能社区化的垂直整合模式没有超脱出传统公共行政范式的窠臼:治理主体单一、政府角色多重、治理机制单一,深刻反映出我国政府与社会失衡的现实。与传统公共行政不同,新公共管理、多中心治理和新公共服务理论倡导社会组织功能边界的分化、治理主体的多元化、治理机制的多元化。这一全新的治理思维对于探索垂直整合模式的替代选择具有重要的启发意义。

()理想模式:社区公共事务分类治理

我们认为,走出当下政府职能社区化失范的根本途径是构设社区公共事务分类治理体系,形成多元合作治理网络,其核心是:事务分开、权利分开和机制分开,即根据内在属性和责任主体细分社区公共事务,重新调整治理主体间的权利关系,并依照不同的分类采用不同的治理机制。

首先,细分社区公共事务。政府职能社区化失范表明,政府、社区居委会和其它社会组织之间功能边界模糊,因而需要从理论上明确各治理主体之间的功能边界。根据内在属性以及责任主体的差异性把社区公共事务分为三类:①社区行政事务,即特定执法主体和法定的行政主管部门承担的社区公共事务,如城市管理执法、社区治安管理等。②社区公共服务事务,即以社区为单元由各类服务组织提供的专业性服务事务,包括社区特定人群服务事务(计生服务、养老服务、就业服务等)、社区市政服务事务(医疗保健、供水、邮政等)、社区物业事务。③社区公共事务分离出社区行政事务和社区公共服务事务后,剩下的事务属于社区自治事务,包括社区组织事务和邻里互助事务;前者主要是指由社区居委会完成的社区事务,后者主要由居民通过集体行动提供的服务。

其次,调整治理主体秩序。社区行政事务与社区公共服务分开必然带来政府角色的重塑和政府与社会权利关系的重新调整。政府“掌舵”与“划桨”分开,将大多数公共产品的生产交给其它社会组织承担,为社会中介组织的培育提供了资源、空间和机会。社区行政事务和社区公共服务事务从社区居委会身上剥离出去,实现了社区居委会自治属性的回归;同时,要求重新调整政府部门及其社区代理机构(社区干事)与社区居委会的权利关系。政府组织、社区组织和其它社会组织角色的重塑和权利关系的重构意味着社区公共事务治理秩序从单中心走向多中心。

第三,重塑治理机制。根据事务属性分类采取不同的治理机制。①社区行政事务主要采取行政机制进行治理,政府既是安排者(决策、筹资、监管等)又是生产者。社区居委会只协助反馈社情民意,并对政府部门及其代理机构的工作进行监督。②社区公共服务事务主要采取准市场机制进行治理,政府将特定人群服务和市政服务事务向社会中介组织和公营事业部门购买。物业服务分类运作,其中单位型社区采用单位内部生产,小区型社区采用准市场机制,而老城区型政府要承担重要责任,扮演“安排者”角色;此外,也可采用自治机制运行。③社区自治事务则采用自治机制进行管理,政府主要是从事宏观管理,提供良好的制度、政策、体制环境和财政支持,依法指导社区组织和社区居民开展自治活动,不干预社区自治事务。

()具体路径:政府和社区体制综合改革

规范和推进政府职能社区化,实现社区公共事务分类治理需要进行政府和社区体制综合改革。这一综合改革既涉及到区政府层面,也涉及到街道层面,还涉及到社区层面;既需要进行综合执法体制改革,也需要进行公共服务体制改革。

街区层面的体制创新。目前,各地针对政府职能社区化失范创造了社区工作站模式(如盐田的居站分社),试图在社区层面整合资源,设置政府分支机构,其结果不是促进了社区行政化就是出现社区居委会边缘化。因而,在街道层面开展城市管理和公共服务显然是合乎逻辑的选择,但必须警惕街道办事处功能扩张的危险。从社区自治和撤销街道办事处这两个改革趋势出发,街道社区体制改革重点:一是改变目前“行政虚化”的街道社区服务中心,重新定位其角色和功能。街道社区服务中心应是综合性服务组织,而不是街道办事处内设机构。二是推进街区层面的综合执法改革。三是在政府政策、资源支持下,推进街道环卫体制改革,组建从事物业服务的民办非企业,实行街区(社区)物业服务的市场化和社会化运作。

市区层面的政府体制改革。目前,街道办事处也存在“上面千条线,下面一根针”问题。如果不进行市区层面的政府体制改革,街道社区体制改革就得不到保障。其主要措施:一是推进城市公共服务体制改革,把专业性、技术性服务事务通过购买服务方式,逐步剥离给社会中介组织,逐步实现公共管理和公共服务的分离。二是推进城市管理综合执法体制改革,重点解决执法主体职能交叉、遇事推诿、综合执法难以开展、联合执法难以协调等运作机制不畅等问题。三是建立社区事务准入制。改变目前全国不少城市社区建设指导委员会(社区建设办公室)“虚化”状况,使其成为街道和社区的“护法”。

社区组织层面的变革。首先,重新定位社区居委会的角色和功能,关键是厘清社区居委会协助政府问题。我们认为,社区居委会协助政府并不是“身体力行、事必躬亲”。社区居委会协助政府表现在两个方面:一是发育民间组织,通过社区居民集体行动,直接满足居民需求,从而也就减轻了政府的负担。这是社区居委会协助政府的首要功能;二是对无法通过社区集体行动满足的居民需求,社区居委会及时向政府、公营部门、社会中介组织传递信息并监督其执行。这是社区居委会协助政府的重要功能。其次,重组社区居委会的内设机构。功能的重构必然要求组织的创新。我们认为,可以按照功能相近的原则对社区居委会内设机构进行重组,特设社区民间组织委员会专司发育社区民间组织。当然各个层面的创新都离不开制度创新。制度是游戏规则,组织是载体。因而,迫切需要在国家法律和地方制度供给上进行双重创新。
您看到此篇文章时的感受是:
Tags: 责任编辑:admin
】【打印繁体】【投稿】【收藏】 【推荐】【举报】【评论】 【关闭】 【返回顶部
分享到QQ空间
分享到: 
上一篇公共管理社区化:模式比较与路径选.. 下一篇基本公共服务均等化的区域对比与..

评论

帐  号: 密码: (新用户注册)
验 证 码:
表  情:
内  容: