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老城区社区物业管理的模式选择与政策建议
2014-12-13 21:43:13 来源: 作者: 【 】 浏览:72次 评论:0

老城区社区物业管理的模式选择与政策建议

——以武汉市江汉区为个案

 

陈伟东、孔娜娜、张大维、舒小虎

 

2008年初,武汉遭受了几十年难得一遇的雪灾,冰雪灾害暴露了老城区社区物业服务所存在的严重问题。如何有效、及时地改善老城区社区居住环境,成了武汉市各级政府的一项重要工作。

为了解老城区社区物业服务的现状,改善老城区社区物业服务质量,受江汉区人民政府民政部门委托,20084-6月,华中师范大学湖北城市社区建设研究中心对此进行专题调查。

一、基本情况

(一)调查样本的基本情况

1、社区分布具有典型性。问卷调查社区主要是老城区社区。我们随机抽取了江汉区所辖三个街道的8个社区,分别为北湖街道的正街社区、建设社区和环保社区;民意街道的天仁社区和多闻社区;民族街道的万年社区、武胜社区和万寿社区。按照抽样要求,分别在每个样本社区各选取20多位居民(其中在职人员12人以上,离退休、下岗失业和享受过低保金的人员8人以上)作为调查对象。本次调查共发放问卷190份,其中有效问卷182份,有效率为95.8%

2、 居民分布具有代表性。问卷调查中的居民分布情况:男性98人,占 53.8%,女性84人,占46.2% 35岁及以下的占20.4%36-60岁的占73.5%60岁以上的占6.1%;初中、高中学历者分别占29.1%45.6%,大专学历者为13.7%,本科学历者占8.8%;在职人员118人,占64.8%,离退休人员和下岗失业人员分别占9.9%14.8%。调查对象真实的反映了江汉区老城区社区居民的构成情况,具有代表性。

(二)老城区社区居民生活、居住状况

老城区社区居民生活、居住状况可以概括为“四多、两拥挤”:低收入家庭多、房屋产权类型多、老房子多、无绿地多、人均居住面积拥挤、空间拥挤。

1、低收入家庭多。问卷调查显示20085月居民家庭收入情况:低于1000元的占41.3%1000-2000元的占38.9%2000-3000元的占13.4%3000元以上的占6.4%20085月居民家庭收支平衡状况:16.4%的家庭出现入不敷出,差额一般在500元以下;26.6%的家庭收支持平;57.0%的家庭略有结余,其中结余300元以下的占31.5%300-500元的占14.6%500元以上的占10%左右。同时,受调查的居民中,34.6%的居民家庭享受过最低生活保障。

2、房屋产权多元化。问卷调查显示8个社区房屋产权性质:48.4%的居民住公房,16.5%的居民住单位房,19.2%的居民住自建房,8.2%的居民住商品房(买断房屋产权);同时,3.3%的居民租屋,说明上述四种产权房中存在房屋出租现象。

个案1:民族街涂家社区公房占70%,私房占25%,单位房占5%,出租房占25%左右;民权街的四彩社区总共只有4栋大楼,其中5楼以下都是某灯丝企业单位房,61960%是房管所管理的公房,15%的私房又混杂在公房当中,公房和私房中间还混杂着企业职工房和大量出租房。

老城区的旧居住社区绝大多数房屋的产权相当复杂,物业管理的责权利不清晰,相互推诿的现象时有发生。

3、房屋建筑时间长、室内外设施老化。问卷调查显示8个社区房屋建造时间状况:1975年以前建造的占11%1976-1980年建造的占18.4%1980-1990年建造的占18.5%1990年以后建造的占52.1%40%左右的房屋使用年限在20年以上,整个老城区居民居住房年代久远,室内外设施陈旧、老化。

4、人均居住面积拥挤。问卷调查显示8个社区居民人均居住面积状况:人均居住面积在10平米以下的占39.5%10平米-20平米的占41.9%20平米以上的占18.6%。房屋产权性质不同的人均居住面积状况:(1)公房的人均居住面积,10平米以下的占51.7%10平米-20平米的占44.8%20平米以上的占3.4%;(2)单位房的人均居住面积,10平米以下的占13.8%10平米-20平米的占34.5%20平米以上的占51.7%;(3)自建房的人均居住面积,10平米以下的占25.7%10平米-20平米的占48.6%20平米以上的占25.7%;(4)商品房的人均居住面积,10平米以下的占26.7%10平米-20平米的占40.0%20平米以上的占33.3%;(5)租房的人均居住面积都在10平米以下。

问卷调查显示:有80%以上的家庭人均居住面积在20平米以下,居住面积狭小、拥挤。同时,房屋产权性质不同的人均居住面积差异大,产权为单位房和商品房的居住面积相对比较大,人均20平米以上的居多,住房略显宽敞;而产权为公房和租房的则居住面积狭小,几乎都居住在人均不到10平米的房子里;产权为自建房的人均居住面积在20平米以下占74.3%

5、空间环境拥挤。研究人员进到老城区社区,最直接的感触就是老城区巷深楼挤,基本上没有什么空地,如果再有几辆车停靠在路巷内,行路都会觉得很不方便。在老城区社区,“亲嘴楼”、“烂尾楼”、“高危房”、“狭巷多湾”、“敞口无墙”、“下铺上住”、“无绿地”等较为常见。民族街涂家社区居委会刘主任形象地将该社区空间环境概括为“一路三街四巷三里三村”,路、街、巷、里(弄)、村齐全,地势复杂、房屋破旧、危楼较多、有水泥林而无树林。民族街龙王庙社区、满春街小夹社区、肖家社区、长堤社区等不少的社区存在市场与居住区混杂,人口密集、人员结构复杂,安全隐患多等问题。

二、老城区社区居民物业需求状况

(一)老城区社区居民物业需求特征

需求是指未满足的需要,需求往往表现为某种需要解决而尚未解决的现实问题。从居民认为社区需要解决的问题看,老城区社区居民的物业需求具有鲜明的全面性和差异性特征。

老城区社区居民物业服务需要的全面性,是指居民对物业服务的需要涵盖了表中所涉及的所有项目,包括“五保”:保洁、保安、保秩序、保设施、保绿(见表1)。

老城区社区居民物业服务需要的差异性,主要表现在两个层面:在横向层面,居民对每一种服务项目都存在需要、不需要、意愿不明确(没填)的差异;在纵向层面,需要的各项目之间、不需要的各项目之间、意愿不明确的各项目之间也都存在较大的或一定的差异性。

(二)老城区社区居民物业需求的影响因素

1、需求全面性的相关因素

首先,老城区社区物业服务需求的全面性,是与城市规划和建设的“先天缺陷”密切相关。老城区是在无城市规划的情况下建设的,其房屋结构、空间布局、配套设施、绿化带等在规划和建设上都存在“先天缺陷”。空间拥挤、没有绿化带、基础设施短缺、停车位少、房屋老化、屋顶漏水、安全隐患、污水漫溢等问题也就屡见不鲜。

其次,老城区社区物业服务需求的全面性,是与物业管理和服务的“后天不足”密切相关。目前,从物业服务专业化的角度看,只有17.2%的社区是由专业化物业服务机构来提供综合服务的,其中,10.3%的社区是由市场型的物业服务机构来提供综合服务的,6.9%的社区是由单位型的物业服务机构来提供综合服务的;而82.8%的社区没有专业化的物业服务机构来提供综合服务,分别由政府部门、居委会、居民互助组织提供某种单项服务,物业服务的组织化和专业化程度低,出现服务项目不全、服务功能漏洞、服务时间延迟、服务数量偏少、服务质量偏差的问题。

个案2:调研人员对某社区居委会主任的访谈,可以印证老城区社区物业服务存在的上述问题。在该社区的一栋居民楼里面,由于某路段上的一座天桥倒塌,堵塞了下水道,使得居民日常生活污水无法排出,污水从一楼一直漫溢到四楼,居民房屋内到处是污水、垃圾和粪便,严重影响了居民的日常生活。社区居民将这次污水漫溢事件向居委会反映,希望借助居委会的力量能将问题快速解决。然而,居委会缺乏专业技术能力而力不从心,只得将事情向各个部门反映,但反映多次也无人解决,只能和社区居民一起清理污水和打扫垃圾,却不能从根本上解决下水道堵塞问题。问题长期不能解决,居民不满情绪和社会不稳定因素增加。鉴于事态的严重性,社区居委会将事件上报到街道办事处,街道办事处将事件又上报到区政府。区政府将此事件作为突发性事件进行处理,在社区召开现场办公会,政府利用行政力量,花费20万元更换100多米地下管网,才将问题从根本得以解决。然而,在问题解决的同时,却付出了高额的代价,社区居委会前后投入80余人次入户清理、冲洗和消毒,区政府和街道办事处在经费和管道维修上也投入较多的财力和人力。整个事件持续一个星期之久,占有了多方日常工作时间、消耗了居委会的精力、增加了居委会的负担。

2、需求差异性的相关因素

改善老城区社区物业服务,需要充分考虑老城区社区居民物业需求的差异性,更需要认真分析是什么因素导致需求的差异性。老城区社区居民生活、居住状况的差异性,是决定居民物业服务需求差异性的内在原因。

房屋结构的多样性带来居民物业服务需求的差异性。房屋维修需求的差异性,是与房屋的产权结构和建筑结构的不同密切相关。单位房住户和公房的产权非个人所有,住户不愿出钱维修,单位解体不再承担房屋维修,公房因缺乏维修基金而难以维修,其住户对房屋维修的需求强烈;相反,自建私房的产权属于个人所有,所有者会及时维修房屋,他们没有房屋维修的需求。居住在老房子的居民,需要解决房屋维修问题;而居住在新房子的居民,则不需要房屋维修。

不同的社会群体对物业服务需求会存在差异性。大多数外来农民工属于流动性群体,他们的主要需求是挣钱,在老城区租房,是为降低通勤成本;与此相关,房屋出租户(城市居民)的主要需求是收取租金,获取经济效益,有的并不居住在本社区(俗称“人户分离”即户籍所在社区与居住社区的分离);对于出租户的城市居民和租房户的农民工来说,双方都注重经济收益,他们满足于路面清洁和生命财产安全,绿化、活动设施、家政服务等对他们来说是潜在需求而不是现实需求。低收入群体忙于解决生计问题,绿化、活动设施、电梯等对他们来说属于奢侈品,但路面清洁和基本安全也是他们的基本需求。青少年、离退休人员对室内外活动设施的需求,却是现实的。“有车族”群体包括有自行车、摩托车、汽车的人,不论是出于代步或出于谋生,他们都需要解决停车位少的问题。

个人生活体验的差异性也会带来物业服务需求的差异性。调查发现:老城区居民日常生活于、交往于本社区之中,形成了较封闭的生活方式和生活习惯,对外面的社区特别是高档住宅小区情况了解不多,没有比较也就没有心理落差,他们满足于路面清洁和基本安全保障;有的居民在日常生活中没有体验到垃圾暴露、小偷小摸、路灯不亮、污水漫溢等问题所带来的困扰,因而对现有居住状况较为满意,没有改善居住环境的需要;[①]有的居民在日常生活中体验过上述问题所带来的困扰,因而有改善居住环境的需要。

三、老城区居民对引进物业管理的态度和选择

(一)居民对引进物业管理的需要

居民对引进物业管理有无需要,是政府决策者必须考虑的问题。对是否需要引进物业管理,51.7%的人表示需要,19.1%的人表示不需要,23.6%的人表示无所谓;也就是说,多数居民认为需要引进物业管理。

(二)居民缴纳物业服务费的意愿

引进物业管理会涉及收取物业服务费问题,居民的交费意愿如何,对是否引进或如何引进物业管理,都会产生直接影响。

“如果引进物业管理,需要交一定的管理费用,您是否愿意?”,34.3%的居民表示“愿意”,26.4%居民表示“不愿意”,32.0%的居民表示“无所谓”,7.3%的居民未填。收费问题将是老城市社区引进物业管理必须面对的直接问题。

老城区社区享受最低保障金的家庭多,他们的交费意愿如何更值得关注。家庭是否享受低保金和交费意愿的交互表(见表2)显示三个重要信息:一是从低保户群体内部的交费愿意看,41.7%的不愿意,高于愿意的(30.0%),也高于无所谓的(28.3%)。二是从非低保户群体内部的交费意愿看,愿意的占40.2%,高于无所谓的(37.4%),更高于不愿意的(22.4%)。三是从低保户与非低保户之间的交费意愿看,表示愿意的,非低保户占70.5%,低保户仅占29.5%;表示不愿意的,低保户占51.0%,非低保户占49.0%;表示无所谓的,低保户占29.8%,非低保户占70.2%。这说明在低保户和非低保户中,都有相当数量的人不愿意交费,其中,低保户最多。

居民不愿意交费存在多种原因,其中,表示“没钱交物业管理费”的占46.4%;“担心交了钱得不到相应服务”的占21.6%;认为“居住的是公房,应由政府来管,不该再交物业管理费”的占19.6%;认为“居住的是单位房,物业管理费应由单位来承担”的占4.2%,选择“其他”的占8.2%。几位居民也讲出了自己不愿意交费的其他原因,他们说:“我们这个社区根本没有引进物业管理的条件,根本不用物业管理,就谈不上交费了。”

“对于社区内困难家庭的物业管理费用,您认为采取什么样的解决方式更合适?”48.3%的居民认为“部分全免”,34.8%的居民认为“全免”,7.3%的居民表示“不知道”,只有5.1%的居民认为“全交”。也就是说,减免困难家庭的物业服务费是多数居民的共同心愿。

有的居民说:“物业公司为我们提供服务,收取管理费也是应该的,我觉得每平米收取0.5-0.8元比较合适。”

(三)居民对物业管理方式的选择

在明确老城区社区居民对物业服务需求的同时,对于了解居民希望采取哪种物业服务方式显得至关重要。面对老城区社区居民生活、居住状况的现实条件,社区物业服务方式可以多样化。在物业服务方式的选择中:有34.7%的居民认为“政府统一管理,聘请专业物业公司”的方式更合适,31.3%的居民认为“居委会管理,聘请专业物业公司”的方式更合适,20.5%的居民认为“居民成立业主委员会,聘请专业物业公司”的方式更适合,6.8%的居民认为“居民自筹经费,自己服务”的方式更合适,另有6.8%的居民表示采用“其他”方式更加合适。从居民的选择方式中可以看出:大多数社区居民对政府和居委会更为信任,更愿意由政府和居委会出面聘请专业物业公司提供服务。

四、老城区引进物业管理的模式选择和政策建议

(一)两种选择模式

除少数社区有专业化服务机构(市场化的物业公司、单位化的物业机构)外,老城区82.8%的社区改善物业管理,根据专业化和综合化的不同,可以有两种模式选择。

第一种模式:集中购买模式。业主通过市场,集中向一个物业服务企业购买服务。这种模式的特征是专业化和综合化的统一,一个物业服务机构不仅提供专业服务,而且提供“保洁”、“保安”、“保绿”、“保设施”的综合服务。

第二种模式:分散提供模式。根据服务项目的不同,政府部门、市场组织、民办非企业、社区自治组织等分别提供不同种类的服务。这种模式的特征:一是是有专业化而无综合化,多个专业机构分别提供“保洁”、“保安”、“保绿”、“保设施”、“保秩序”的服务;二是互助化,对于专业机构不宜或不能提供的服务区域和服务项目,居民建立自治组织,提供互助服务。

(二)集中购买模式:综合改革、难度大、成本高、操作性低

集中购买模式是住宅商品化、市场化的产物,是物业管理的增量改革,目前多见于新建商品房住宅小区。其运行的基本条件:产权私有化、付费私人化、机制市场化、管理自治化。产权私有化意味着房屋产权为私人所有,所有者有房产保值、增值的内在冲动;付费私人化意味着业主既愿意也有能力支付费用,购买服务,无需政府补贴;市场组织明确了“谁买单”(付费主体的明晰),就有了提供服务、获取利益的内在动力,“一个愿意付费、另一个愿意服务”促成了市场交易;业主委员会自治管理意味着没有政府来管理小区物业,也没有政府来提供物业服务,业主对政府没有依赖,政府也无包袱,也无过多牵挂,政府未进入,既为业主留下了自治空间,也为企业留下了市场空间。

侨亚集团物业服务部负责人认为,如果政府实行“打包购买服务”的方式,该公司也会考虑涉足老城区物业管理市场。但从物业公司不愿意进入的原因看,老城区社区不具备照搬集中购买模式的基本条件,如果要采用集中购买模式,政府面临许多难以解决的问题:

1、筹集维修基金难。老城区公房、单位房占60.0%以上,房屋老化、屋顶漏水,室内外设施陈旧,需要大笔维修基金;公房没有固定的维修基金,但公房属于政府,政府应该也有能力支付维修基金;破产企业的单位房无法支付维修基金,谁来支付,是一个难以解决的问题;自建房是维修一次,业主就支付一次费用,不愿预先支付维修基金;对于物业公司来说,大额维修基金无着落、不明确的情况下,是不可能进入的。

2、收取物业管理费难。老城区居民相当一部分人没有交纳物业管理费的意愿,他们长期养成了依赖政府和单位的习惯,没有花钱购买服务的消费观念;在老城区有三类群体难以收取物业管理费;低保户无能力支付,需要免费或减免;低保边缘户属于困难家庭,有的甚至比低保户家庭还拮据,也无能力支付,也需要免费或减免;在相当数量的低保户和低保边缘户获得优惠的情况下,有能力支付的人,也会产生攀比心理,成为不愿交费的“攀比户”,从他们身上收取费用相当困难。即便政府对低保户、低保边缘户的补贴金到位,面对“攀比户”的收费困难,物业公司也会打退堂鼓;曾经有的物业公司进入老城区社区,就因收费难而不得不退出。

3、体制综合改革难度大。老城区社区采取集中购买模式,属于物业管理的存量改革,直接牵涉政府行政管理体制改革。目前老城区社区的物业管理和服务,分别被多个政府职能部门所包办(见表3)。如果要集中向一个物业企业购买服务,这些政府部门都必须剥离自身的物业服务职能,不仅水务、建设、文体、园林、城管等部门需要剥离职能,公安部门不能直接管理安保巡逻队,街道环卫所、街道房管所等面临改制或裁减的问题,而且还需要重组政府行政机构,建立相应大部门制,实现政府大部门统一管理和统一购买综合服务;对于“领地”意识强烈,习惯于“管更多的人、有更多的权力、掌握更多的资源”的政府部门来说,职能剥离等于自我革命,体制综合改革会遇到政府职能部门以及上级职能部门的强大阻力。

4、新增经济成本和社会成本。如果由一个专业物业公司来管理,物业公司将封闭原有的半封闭或敞开的居住小区,新安装防盗门,新建防护栅栏,减少和封闭多余的出行路口,这项经费不论是政府投入或居民自筹,都是一笔不小的经济负担;同时,它还会改变居民业已习惯的出行路线和出行习惯,引发新的纠纷和矛盾,产生新的社会成本。

5、物业公司获利难。最主要的还在于,物业公司的主要目的是获取经济利益。目前,不少的业已存在的物业公司在实际经营过程中都存在入不敷出、亏损问题,缺少扩大再生产的能力。面对老城区社区维修基金难以解决、收费困难、体制改革难以到位、新增经济成本和社会成本的巨大压力,又困于武汉市物业服务市场发育不健全,物业公司对获利的前景渺茫,其优先策略是知难而退,不愿意接手老城区社区物业服务。

上述问题表明:老城区社区照搬集中购买模式,由一个市场化物业公司提供综合服务,是不现实的;即使政府扶持,新成立一个完全市场化的物业公司,先期启动比较容易,但如何维持后期运作,将面临诸多难以预料的困难。

(三)分散提供模式:有限改革、成本可接受、操作性强

分散购买模式的运行条件:一是在行政管理体制不进行综合配套改革的条件下,政府部门按照“管干分离”、“养事不养人”的原则,改革物业服务体制,完善物业服务机制,有效履行自身职责范围内的物业服务职能;二是充分发挥社区居委会的自治作用,培育居民互助组织,大力提高居民开展物业自我服务的能力;

就江汉区而言,老城区社区物业服务的分类提供,可采取如下改革或完善思路:

1、老城区社区绿化可采取两种模式相结合。一是市场购买模式。由于存在专业化的绿化公司,区园林局可以直接向这类市场组织购买服务,实现社区园林绿化的专业化和组织化,改变现行的向街道办事处下达行政目标,街道办事处向社区居委会转嫁行政目标的运行机制。二是居民自治模式。借鉴满春街都市田园协会的成功经验,发动居民成立自治的绿化组织,开展屋顶、平台、阳台绿化活动,弥补市场购买服务的不足,改善老城区居住环境;政府在财力可承受的条件下,也可以通过“以奖代补”的方式,给予财政扶持。

2、老城区公房、单位房的房屋维修和室内设施维修,有两种模式可供选择。一是政府服务模式。对于公房的房屋维修和室内设施维修,借鉴老城区街道房管所的经验,组建专业化的房屋维修队,明确界定公房所有者(街道房管所)、租房户(居民)、维修队的权利和义务,对于需租房户(居民个人)支付的维修费,应按低于市场价格收取,对于困难家庭可采取政府补贴。二是居民自治模式。对于单位房的房屋维修和室内设施维修,可发挥居民委员会的动员组织功能,成立居民自治管理组织,自主筹集维修经费,自主向街道房管所的房屋维修队或家政服务公司购买服务;对于破产企业的困难家庭,政府可适当考虑给予财政补贴;政府可以财政补贴为激励机制,促进单位房的居民成立自治管理组织和自主筹集维修经费,也就是说,政府财政补贴是以居民自治管理组织和自主筹集经费为前提条件。

 3、老城区安全保卫可采取两种模式相结合。一是综合协管队模式。借鉴满春街和唐家墩街“八大员”整合经验,在社区成立综合协管队,承担“保安”、“保秩序”的职能。二是居民志愿服务模式。社区党组织和社区居委会充分发挥党员志愿者、居民志愿者的作用,成立社区义务巡逻队,开展群防群治,弥补综合协管队的不足,政府在财力允许的情况下,可适当给予补贴,提高志愿者的积极性。

4、老城区环境卫生可采取两种模式相结合。一是公营部门服务模式。在街道环卫体制改革难以到位的情况下,需要解决环卫所“养人不养事”的问题。目前,不少的街道环卫所将居民缴纳的卫生费、商家缴纳的“门前三包”费、政府下拨的专项经费,主要用于“养人”(包括养离退休人员和在职人员),以低成本聘请农民工从事垃圾清扫清运。要改善街道环卫所的服务职能,需要将离退休人员全部纳入社会保障体系,减轻环卫所的资金压力;同时,要加强对环卫所经费使用的管理,实行年度审计制度,保证经费使用的规范化;另一方面,要进一步明晰城管局和街道环卫所的职责,健全社区对城管局和环卫所的监督机制。二是居民自治模式。借鉴汉兴街常二社区、满春街小夹社区的门栋自治、满春街肖家院落自治经验,开展居民自治“保洁”活动,这类组织在楼道卫生、楼道路灯以及居民卫生习惯养成等方面,具有优势和不可替代的作用。

5、老城区市政设施养护宜采取公营部门服务模式。江汉区应充分发挥城市网格化管理与服务信息系统的监督功能,促使市政公营部门提高供电供水供气和排水管网维护的质量,防止本文个案2所列举的事件再次发生。目前,要注意解决网格化监督员“不在岗”、“不在状态”的问题。

 总之,面对老城区社区房屋产权多元化、低收入群体多、房屋老化、设施陈旧、居民依赖感强、居民消费观念落后的特殊情况,照搬商品住宅小区的集中购买模式(物业服务公司提供综合服务)是不现实的,需要另择它途,分散提供模式是一种可操作的选择,可充分发挥政府职能部门、市场组织、社会中介组织、社区组织的积极性,建立多元合作机制。

        
         原载《江汉论坛》2008年第12期
 
    华中师范大学城市社区建设研究中的郭风英、姚华平、陈旭、谢正富、尹浩、郑明芬、张静、李立、龚丽丽、秦雅平、吕东霞、唐曼丽娜等参与调研活动和相关数据的处理工作,在此表示感谢!


[]居民对自己所在社区的路面清洁和治安状况的评价,认为“好”或“一般”的占80%以上,认为“不好”的占10%左右。这与政府和居委会的努力密切相关。一方面,政府通过购买公益岗位,在每个社区成立一支安保队,改善了社区治安状况;另一方面,居民认为居委会在保洁、治安、邻里关系协调等方面,确实花了很大力气,从而使居民日常生活不常受到各种意外因素的影响。

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