本文以社区组织空间为主要分析界面，以社区居委会为分析圆点，主要从两个层面考察社区权利关系:一是社区内部的权利关系；二是社区外部的权利关系。本文以湖北省为分析对象，数据来源于2005年湖北省民政厅和华中师范大学湖北城市社区建设研究中心联合开展的湖北省“十五”城市社区建设基本情况普查数据，本文所使用的数据主要来源两个部分：一是湖北省社区基础情况统计表；二是湖北省社区居委会负责人问卷。此项调查涉及湖北省17个市（州）的3112个社区，发放湖北省社区基础情况统计表3112份，有效统计表3096份，有效率为99.49%；发放湖北省社区居委会负责人问卷3112份，有效问卷3097份，有效率为99.52%。[①]

一、问题提出

城市社区权利关系的变迁是在宏观和微观两个层面的推力下实现的。只有在充分了解宏观和微观两个方面的动力因素，才能更清晰地了解城市社区权利关系变迁的走向；只有充分了解城市社区权利关系变迁的过程和现实状况，才能准确定位深化城市社区建设的方向。

在宏观层面，政府内部的分权改革推动了城市政府权力关系的变迁。经济运行机制转型和政治运行机制转型是动态均衡的过程。市场化的经济运行机制对政府角色和功能有特定定位，内在地要求政治运行机制从集权化转向分权化。我国的分权化改革，是在大的政治架构不变、中央和地方不断调整利益关系的过程中实现的。从20世纪70年代的放权让利改革，到20世纪80年代的财政包干改革，再到20世纪90年代的分税制改革^[1]（p5），后到20世纪90年代后期以来的政府机构改革，逐步推进从中央和地方分权到地方政府内部分权改革过程。就城市政府内部分权而言，伴随市区政府分权，城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”，伴随区政府与街道办事处分权，城市治理初步形成“两级政府、三级管理”结构。^[2]（p66）

在微观层面，政府与社区分权改革推动了城市社区权利关系的变迁。市场经济的发展和单位体制的解体，城市基层社会出现了管理真空，社区充当了城市管理的基础平台，社区被逐步吸纳进了城市管理体系。借鉴国际经验，社会建设途经社区建设，社区建设必须先建社区，并赋予其相应的权利，在进一步分权化改革进程中，政府把向社会和公民分权也作为改革的重要内容，突出表现在扩大公民参与公共管理的自主权^[3]（p52），大力发展社区组织，推进社区管理和社区建设。伴随社区建设和社区功能扩展，政府赋权社区组织，社区组织获得一定的自治权，城市治理结构开始出现政府行政管理与社区自治管理的分离，逐步形成“两级政府、四级管理”的治理结构。^[4]（p51）

在湖北省，政府与社区分权改革缘起于武汉市江汉区，后在全省推广。江汉区的改革以政府主动转变自身职能为特点：一方面，着重理顺社区组织和街道办事处的关系，逐步改变将社区居民委员会（以下简称居委会）作为街道办事处派出机构的做法，引导、支持居委会等社区组织发挥自治功能，帮助社区解决无法处理的疑难问题；另一方面，着重理顺社区组织和政府职能部门的关系，各职能部门转变工作方式，将工作重心下沉到社区，做好属于本部门的行政业务，主动接受社区组织考评监督，创建和规范“民评官”制度，逐步实现“五个到社区”（工作人员配置到社区，工作经费划拨到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区）。^[5]（p41）政府组织与社区组织的分权改革，使社区组织获得一定的自治权，社区逐步成为各种权利主体博弈的公共空间，从而产生多种权利关系模式。

在宏观和微观两个层面的分权改革进程中，社区权利关系到底发生了什么变化，如何估价这种变化，这是本文所要提出和回答的问题。

二、城市社区内部权利关系模式

    在考察社区内部权利关系时，我们以社区组织之间的权利关系作为考察视角，重点考察居委会与党组织、居民代表大会之间的关系。

（一）融合：党组织与居委会的关系模式

“十五”期间，湖北省各地社区建设蓬勃发展，社区组织机构不断完善。在3097份居委会负责人问卷中，3097个社区有居委会、2913个社区有党组织，建成率分别为100%和95.1%；社区居民代表大会建成率为88.44%、协商议事委员会建成率为75.96%、业主委员会建成率为17.41%。

《中国共产党党章》和中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]23号）中，都明确规定社区居委会在社区党组织的领导下开展工作。但问题是，如何处理社区党组织与社区居委会的关系，构建社区党组织领导下的充满生机和活力的居民自治机制，这是一个长期探索的过程。

在“单位制”为主体、“街居制”为补充的时期，由于“纯居民”（无单位人）中党员较少，党组织内置于居委会中，成立居委会党支部，开展居委会这一群众组织内部的党建工作。

在“单位制”解体、“社区制”为主体的时期，社区组织结构随社区体制改革而发生变化，经历了从分离到融合的变迁过程。1999年的“沈阳模式”将地方政府组织机构移植到社区，分设社区党组织、社区居民代表大会、社区居委会、社区协商议事委员会（俗称“小党委”、“小人大”、“小政府”、“小政协”）。这种组织结构是国家政权力量下沉的反映，适应了国家政权填补社区管理真空的需要。但它可能带来两个问题：一是国家与社区在功能上不是逐步分离，而是进一步同质化；二是社区四个组织机构之间存在权责交叉，社区运行成本会越来越大。

2003年后，社区组织机构再一次发生变化，人员配置和工作方式由分离到融合，实行“书记和主任一肩挑”，“党支部委员和居委会成员交叉”。在3096份基础统计表中，社区居委会主任兼任社区党组织书记的有2005个，占64.76%；社区居委会成员中，68.2%的人为中共党员；社区党组织成员同时兼任社区居委会副主任或委员的情况也比较普遍。

居委会负责人对“在社区‘两委’换届选举中，如果采用书记、主任‘一肩挑’的方式，下面那种程序更好？”的回答，反映了他们对书记主任“一肩挑”制度的认同状况：26.19%的人认为应“先选主任后选书记”，32.59%的人认为“先选书记或先选主任”都可以，40.95%的认为“先选书记后选主任”比较合适；从中不难发现，无论是先选哪个职位，在居委会负责人心目中，已经对书记主任“一肩挑”的制度表示认同。

社区居委会和社区党组织在人员和工作方式上的融合，使社区党组织对居委会的外在式干预，转变为嵌入式介入，这有助于两者在公共管理、社区服务、居民自治等事务中相互协商，避免了“书记、主任谁大，谁说了算”的问题。现实中，居委会和社区党组织之间的关系处理较为融洽，在问及影响社区工作的主要因素中，只有6.21%的人选择了“社区党组织与居委会权责不明确、关系不顺”。

（二）参与：居民代表大会与居委会的关系模式

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居组法》）第十条中规定：居民委员会向居民会议负责并报告工作。居民会议由居民委员会召集和主持。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。第十一条规定：居民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。按照法律的规定，居委会不仅具有执行权，还有决策权。居委会和居民代表大会两者之间的关系可以概括为：组织者与参与者的关系，居委会组织居民代表参与社区工作，充分发挥集体智慧，调动居民参与积极性，以实现社区管理的民主化、自治化。

伴随着城市社区建设不断推进，各地开始了社区建设管理体制的改革。1999年的“沈阳模式”在全国产生了广泛影响，它所创造的以政治模仿为特征的社区组织体系被很多城市学习和采用，但这种组织机构是政治模仿的结果，深深打上了行政化的烙印。按照沈阳市政府文件规定，居民代表大会是社区的最高权力机构，行使民主选举、民主决策、民主监督、民主协商的权力；居委会是社区居民代表大会的执行机构，承担具体的管理职能、服务职能、教育职能、监督职能。按沈阳市政府文件规定，居民代表大会与居委会的关系属于“科层制”权力关系：一个是决策者，一个是执行者。

实际运行情况看，居民代表大会是居民参与社区工作的一种组织形式。2005年，湖北省社区居民代表大会年均开会次数为3.76次，从组织活动规律看，社区居民代表大会一般是每半年召开一次会议；上半年，居委会组织召开居民代表大会，向居民代表汇报本年度社区工作计划，听取居民代表意见；下半年，居委会向居民代表大会报告本年度社区工作完成情况，接受居民代表的民主评议。除此之外，居委会也通过居民论坛、社区对话、社区听证等多种形式，组织居民代表参与社区工作。2005年，湖北省平均每个社区开展居民论坛、社区对话、社区听证分别为2.20次、2.18次、2.10次。居民代表大会和居委会的权利关系不是政府设想的“科层制”关系，不是决策者与执行者的关系，而是参与者与组织者的关系。居委会是主导性的社区管理机构，居民代表大会的主要功能是协商参与。居委会与居民代表大会的关系区别于地方政府和地方人大的关系，折射出国家领域与社区领域的差异，国家领域是垂直式的命令与服从关系，社区领域是横向式的协商参与关系。^{[6]（p103，107）}

三、城市社区外部权利关系模式

在考察社区外部权利关系时，我们重点考察社区居委会与政府组织、辖区单位之间的权利关系。

（一）吸纳：政府与居委会的关系模式

行政吸纳社会是中国式的国家与社会关系的基本特征。长期以来，我国城市政府习惯垂直到底的科层管理体制，政府通过行政渠道，将社会组织和民间精英纳入行政系统，实现社会整合，扩大公民政治参与，借以实现行政目标。

政府开展社区建设的初衷，是将社区作为城市管理和公共服务的基本单元。现阶段，我国城市政府管理的基本特征是垂直整合、条条垄断、各自为政。政府部门抢摊，将管理边界下沉社区，将管理触角延伸到社区，出现排他性的各自为政的管理链条,如市公安局——区公安分局——街道派出所——社区民警——社区居委会，市民政局——区民政局——街道社会事务科——社区最低生活保障干事——社区居委会，市劳动保障局——区劳动保障局——街道社会事务科——社区劳动保障干事——社区居委会，等等。政府部门通过行政目标层级分解，将居委会纳入其中，通过工作会议向居委会下达任务，通过各种评估检查促使居委会完成行政目标。2005年，湖北省社区居委会年均参加政府部门会议39.96次，年均迎接政府部门检查14.17次。

“行政吸纳社会”的博弈结果是“优先满足强者利益”^{[7]（p116）}。政府部门与居委会所拥有的权力和资源不对等，政府部门处于强势地位，可以凭借自身对居委会的财权、事权和人权的控制，将大量的行政事务转移给了社区居委会。湖北省社区居委会负责人调查问卷显示，居委会负责人对“社区建设开展以来的变化”的回答，有63.0%的人认为居委会的任务加重了，有65.05%的人认为政府下派成为居委会工作任务的首要来源。

（二）冷淡：辖区单位与居委会的关系模式

在计划经济时期，单位处于城市基层社会管理和社会服务的内核，居委会处于单位共同体的边陲，两者是截然分离的，不存在权利关系问题。

单位制解体，带来社会空间分离，单位逐步成为人们生产和工作的空间，社区逐步成为人们居住和生活的空间。单位原有的社会管理和社会服务功能向社区剥离，社区承接了单位转移出来的离退休人员、下岗人员、待业人员的管理与服务以及居住区物业服务等社会管理和社会服务功能，两者之间由过去的“不相往来”转向现在的“彼此联系”，因而产生了居委会与辖区单位权利关系重构问题。

居委会与辖区单位权利关系重构源于辖区单位如何承担社区建设的社会责任问题。辖区单位的社会责任包括两个方面：一是单位社会管理和社会服务功能转移，多余的或闲置的社会管理和服务资源如何为社区居民共享的问题；二是在社区块状结构中，辖区单位划入了社区社会管理和社会服务圈，带来辖区单位如何参与社区、如何融入社区，形成社区共同体的问题。

围绕辖区单位如何参与社区、如何开放社会资源，政府和社会极力倡导“共驻共建、资源共享”的社区建设理念，并作为城市社区建设的一条基本原则。在这种理念的引导下，社区协商议事委员会应运而生。2005年，湖北省75.96%的社区建立了社区协商议事委员会，提供了辖区单位参与社区建设以及居委会与辖区单位面对面协商的制度化机制。

2005年，湖北省接受调查的48347个辖区单位中，与居委会签订共建协议的为15.15%，负责人参与社区工作的为16.95%，为社区提供经费的为7.15%，参与社区协商会议的为21.46%，向社区开放服务资源的为5.00%。居委会负责人对“辖区单位参与社区工作积极性”的回答中，只有18.44%的人认为“参与积极”，有49.35%的人认为“参与性一般”，有8.79%的人认为“不参与”。51.47%的居委会负责人认为“辖区单位不配合”是影响社区工作的主要因素之一。

在资源拥有量上，辖区单位与居委会处于不对等的地位，辖区单位处于强势地位，居委会处于弱势地位。处于强势地位的辖区单位对处于弱势地位的居委会往往是“热附和、冷处理”，辖区单位对参与社区建设的态度冷漠，与居委会的关系冷淡。

四、基本结论

社区已经成为多种利益主体博弈的公共空间，在彼此博弈过程中，社区权利关系呈现多元模式：社区党组织与居委会的融合模式、居民代表大会与居委会的参与模式、政府与居委会的吸纳模式、辖区单位与居委会的冷淡模式。

社区权利关系的多元模式是与权力和资源分配的状况密切相关。对于权力和资源存在强势与弱势之分的组织来说，它们之间往往形成不对称的权利关系。强势组织主动结盟，往往可以凭借自身拥有的权力和资源，吸纳弱势组织，两者之间可以形成紧密的联盟关系，但它势必改变弱势组织本来的性质；弱势组织主动结盟，往往遭到强势组织的冷处理，这样虽然可以保持弱势组织的独立地位，但两者之间只能形成松散的、短期的合作关系。对于权力和资源较短缺或较均衡的社区组织来说，它们之间较容易形成协商合作关系。

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