城市网格化管理是一种数字化城市管理模式，目前正在北京、上海、武汉、扬州、杭州、烟台、深圳和成都等十个城市（区）试点，它是通过地理编码技术、网络地图技术、现代通信技术，将不同街道、社区划分成若干网格，使其部件、事件数字化，同时将部件、事件管理与网格单元进行对接，形成多维的信息体系，一旦发现问题，都能及时传递到指挥平台，通知相应职能部门解决问题，实现城市和社区的全方位和高效管理，“社区减负、居民自治”有了新的突破。

缘起：政府职能部门不作为，导致社区组织行政化

现阶段，在我国城市管理和社区建设中，城市政府和社区组织之间职责和功能混乱，“政府统管一切”的全能主义与“政府统权放责”的投机主义明显，社区组织负担沉重，居民自治较难落实。一方面，虽然我国“政府、市场和社会”三元社会结构已初步形成，但是“强政府、弱市场、小社会”的格局还没有完全改变，政府仍然承担了一些不该管，而且管不好和管不了的事务。另一方面，随着市场经济体制改革和单位制的解体，“单位人”变为“社区人”，社会问题逐渐社区化，本该为自治组织的社区居委会变成了政府部门的“一条腿”。从上个世纪90年代末开始的社区管理体制改革，虽然重构和弥补了社会管理真空，但越来越使社区组织带有行政化的色彩，政府所提出的各种工作到社区，很大程度上变成了各种任务、责任到社区，而权力、资源不到社区，政府和社区的职责功能划分不清，制度和技术监督不力，社区成了各种社会问题的仓储域，导致居委会负担尤显沉重，居民对政府和社区的公共管理和公共服务满意度偏低。

社会建设经由社区建设已经被国际经验所证实，社区建设涉及到社会建设的方方面面，无疑会与城市政府的各职能部门发生联系，而政府职能部门除了管了一些不该管的事务和由于不作为下派到社区的事务以外，其内部的运作效率也较为低下。在社区公共事务的管理和服务过程中，城市政府各层级、内部各部门经常出现缺位、错位和越位状况，“多头管理”和“无人管理”现象成为常态。政府内部各职能部门职责不清、职责重叠、条块分割，缺乏有效的监督和评价机制，由此带来的相互推诿、扯皮等问题不仅造成了巨大的内耗，而且不能及时有效地满足居民日益增长的公共管理和服务需求。

理论：技术创新与制度创新的有机结合

城市网格化管理立足于技术创新和制度创新的有机融合，其主要运作方式是利用电子网格地图技术，将“万米单元网格管理法”和“城市部件事件管理法”相结合，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将城区划分成若干网格状的单元，然后再按照功能区划，将若干类若干种城市部件（部件一般分为公用设施、道路交通、环卫环保、园林绿化和其它设施等类别）和若干类若干种城市事件（事件一般分为市容环卫、设施管理、突发事件、街面秩序、综合管理等类别）问题都赋予代码，将这些代码标注在相应的电子网格地图中（每个网格对应约万余米的实体空间）。由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，每个城市管理监督员随身携带具有无线传输和定位功能的信息采集器（即“城管通”手机），分布在所划分的区域内巡查。这样发生在每个管理区居民生活中的各种部件和事件问题，如井盖丢失、公共设施损坏、占道经营、垃圾堆积、无照游商、牛皮癣等问题，就会通过信息采集器由流动监督员或者由市民拨打监督中心特服电话等方式迅速反馈，立即显示在城管指挥中心的电子大屏幕上，而指挥中心则根据编定的程序分类处理，下达到相应的职能部门限时解决。

实践：从“多头管理”的“人治”到“综合治理”的“技防”

以武汉市江汉区为例，其根据便于问责、单元完整和适度规模的原则，将全区13条街道114个社区27.33平方公里的范围划分为1003个网格，网格划分不是等面积机械的，而是综合考虑网格内部件数量、事件发生频率、面积大小、人口密度、监督员职责便于落实等因素，又将1003个单元网格组成75个管理区。

在对城市部件的分类分种上，江汉区按照部件的不同功能，把其划分为6大类64小种，共143773件，赋予每个部件16位数的代码，相当于它的“身份证”，标注在相应的单元网格图中，并且对周边一些醒目设施和标志物作了定位，作为部件的参照物。

在对城市事件的分类分种上，江汉区同时实现了制度创新，经过长期调查研究，出台了《城市社区公共事务分类管理办法》，使制度创新和技术创新有机连接，将诸如城市管理、社会治安综合治理、劳动和社会保障、社会服务等方面划分为4大类28小种，共134件事，对每一件事件的名称、描述、责任单位、规范的处理流程和处理时限进行了事先界定，同时对偶然发生且没有事先界定的事件，也设计了处理功能，并对事先确定的事件管理均进行了编码、编程。

在对城市部件和事件的实际监管上，每个管理区安排2名城市管理监督员随身携带信息采集器，实行从每天早上8点到晚上7点不间断巡查，同时，将城市网格化管理的特服号13971012345、区长专线85481673、区政府门户网站以及监督中心网站向市民公示，市民和社会组织可以随时向监督中心反映，监督中心立即派监督员到现场核实，采集信息，指挥中心进行督办。

效用：从源头上为社区减负，成为“数字化为民”工程

第一、管理资源整合化，管理水平更高效。城市网格化管理系统涉及城管、公安、环卫、水务、绿化、工商、社保、社区建设等诸多方面，城市网格化管理可以围绕上述职能部门的各种管理问题构筑全方位立体化的电子地图管理空间，较好地解决了过去政府部门在管理资源上存在的“纵向充分利用、横向协同不足”的问题。城市网格化管理既整合了职能部门、政务中心、社区服务中心等管理和服务资源，又整合了政务网、社区服务网、校园网等网络软件资源，还整合了城管110联动、区长专线、区长信箱、视频会议室等管理硬件资源。另外，专门的城管监督队员将原有的城管协管员、治安管理员、计生专干、低保人员等“八大员”进行人力资源的整合。以武汉市江汉区为例，由于城市管理监督员对网格单元进行不间断巡视，这就相应减少了各专业部门的巡查人员，使人力资源的成本下降了10％以上；由于问题定位精确、任务派遣准确，从而避免了多头处理、重复处理等弊端，各职能部门的人工成本和事件处理成本也大大降低。

第二、业务流程规范化，管理机制更便民。城市网格化管理使信息采集、监督、反馈、督办系统更加流畅，不仅节约了管理成本，更便利及时地满足了市民的需求。实行城市网格化管理的城市政府一般建立了相对独立的监督和指挥系统，组建了城市管理监督中心和城市管理指挥中心，强化发现、监督评价环节，缩短管理流程，定量分析各部门履行职责的情况，形成监管互动、分工协作、管理有序的城市管理新模式。以武汉市江汉区为例，江汉区水务局对污水漫溢等问题以往也派人巡查，因人员少，巡查范围有限，巡查的广度和深度不够，影响了办事效率，居民群众不满意。2005年1月至9月，区水务局通过传统渠道反映的问题共358起，网格化管理系统运行后，水务局三个月处理的案件就达1000多起，处理的时间由原来的平均7小时提速到现在的平均1.5小时。针对暴露垃圾、路面污染等群众投诉较多的问题，城管局专门组建了快速反应突击队，使这些原来需1天才能解决的问题现在1-2个小时左右就解决完毕。

第三、评价标准公开化，管理监督更透明。在过去的城市管理模式里，政府职能部门既“掌舵”，又“划桨” ，既当“运动员”，又当“裁判员”，行政权和监督权合二为一，监督对象不明确、定量评价不到位，工作质量的优劣基本靠部门的自我感觉和上级领导印象。城市网格化管理实施后，由于有了数据库的支撑，基于系统实时生成的大量基础数据建立了科学完善的监督评价体系。以武汉市江汉区为例，江汉区出台了《城市网格化管理与服务系统管理办法》，从区域、部门和岗位评价三个方面，对监督中心、指挥中心、职能部门、街道等各个环节进行公正科学的管理和评价。所有的信息都反映在两个管理中心，并且自动生成评价数据，领导、工作人员都能看到。江汉区还建立了城市管理监督中心门户网站，群众反映的问题在网上也能看到，既不易作弊，也无法遮掩，监督权和行政权分开，使管理更加科学民主。据统计，城市网格化管理系统2005年10月18日在江汉区建成投入试运行以来，截至今年４月，立案13210件，结案率在80％以上，日均处理事件100余件。笔者对江汉区今年3个月的城管数据统计发现，上报立案的案件达6085件，而2005年1月至10月，通过各种方式转办的案件只有739件，问题发现量按月统计，比以往增加了25倍以上，问题发现率达95％以上。

第四、管理时空预警化，管理方式更主动。传统城市管理中的反馈控制缓慢被动，已不能适应现代城市管理的快速多变需要。以暴露垃圾的处理为例，2005年10月24日，武汉市江汉区城管监督员巡逻中发现汉口前进一路与民意街交汇处有暴露垃圾，随即将这一信息用“城管通”手机传至城市管理监督中心，接到旨令2分钟后，环卫工人到达现场，即将垃圾清走，以前需要2－3天完成的任务，现在整个过程仅用了20多分钟，这样不仅维护了市容市貌，方便了市民，还避免了可能发生的交通事故等。时空预警和快速处理机制得益于专门程序的设置，每一个处理单下发后，电子地图上的定位点所在处就会亮绿灯，离规定办理时限不到24小时转为黄灯警示，超期仍未完成的亮红灯警示，严重超期的变成黑色。专门程序设置的目的就是向各责任部门“施压”，督促各责任部门管理和服务提前“到位”。城市网格化管理的这种趋于前馈性的快速控制机制使其具有时空上的预警功能，破解了“运动式”和“突击式”的传统城市管理方式，使城市管理变得更加积极主动。

前瞻：现代城市和社区管理的新方向

城市网格化管理模式的绩效已初步展现，试点地区的社区负担已明显降低，居民对政府和社区的满意度普遍提升，当地的百姓誉其为“数字化为民”工程，它显示了我国城市管理和社区建设的国际领先水平，代表了现代城市和社区管理的新方向，我们应大力推广和完善。