随着社区建设的深入进行，在理论研究和实践发展中出现了两个相互区别而又紧密相关的问题：一是关于社区建设目标定位的问题，即社区建设最终目标是什么？二是如何划分政府与社区的关系，实现政府与社区的功能分化的问题。对于第一个问题的争论得出了两种相互对立的观点：一种观点认为社区建设的目标应当是走向社区自治，排斥政府在社区中的影响力；另一种观点则认为应当加强政府对社区的管理和控制, 为应当加强政府对社区的管理和控制各种社会问题，实现社区乃至整个城市生活的稳定。对于第二个问题的争论也有两个观点：一种观点认为应当明确政府与社区组织各自在社区建设中的地位与作用，做到政府干政府的事情，社区干社区的事情，两者互不干扰。另一种观点则认为实现两者的功能分化是徒劳的，主张“社区是个筐，什么都可以往里装”，只要能解决现实中的问题就可以了。对这两个问题的不同认识，导致实践中种种问题的产生。对于第一个问题的不同认识导致了政府与社区组织之间的张力在不断扩大，形成了政府与社区之间的内耗；对第二个问题的不同认识导致了社区功能的泛化，即“社区万能论”的产生：一方面居民认为居委会是万能的，不论是什么情况，都想在居委会那里找到理想的解决办法，只要居委会无法办到，就认为是居委会不能为居民服务；另一方面政府同样认为，居委会就是做事的机构，应当把大量的社会问题交给社区去解决，甚至把一些本来由政府完成的行政性事务也交给社区来完成，通过签订目标责任书等方式强制其在规定的时间内完成任务。于是政府各个职能部门把大量的具体任务强加给社区组织，恶化了社区与政府之间的关系。产生这些问题的原因是多样的，但笔者认为，一个关键的问题是对社区基本功能的认识不清晰，因此加强对社区基本功能的研究，对有效解决上述两个问题，推动社区建设的深入进行具有十分重要的意义。
结合我国的历史传统和现有国情，按照传统认识论中的三分法，笔者认为，中国城市社区的功能主要表现为社区政治功能、公共服务功能、社会保障功能、文化功能和经济功能等。
一、社区的政治功能
社区的政治功能是指社区在保持国家政治生活的稳定和发展方面所具备的各种功能。从最根本的意义上说，城市社区的政治功能产生于其在国家的政治体制结构中的地位。我国是一个单一制国家，从中央到基层，我国政府的组织层级有：国务院——省（直辖市、自治区）人民政府——（地级市）人民政府——县（旗、区）人民政府——乡镇人民政府（街道办事处）。应当明确的是，我国的基层政府只到乡镇这一级，城市中的街道办事处并不是一级政府，而是市（区）政府的派出机构。现在的问题是，最基层的政府组织和党组织怎么实现与社会的有机结合，以保证党和国家的各项路线、方针、政策的贯彻落实？要解决这个问题办法只有一个，那就是在基层社区中建立类似的组织形式以实现与政府的基层组织和党相应组织的对接。因而，城市社区居委会就成为的对接。因而，城市社区居委会就成为党和国家组织体系中的一个重要组成部分。社区居委会虽然不是政府组织，但是在政府的直接授权下，它代行了基层政府委托的部分行政职能，协助政府完成各项任务。正是这种特殊的地位，决定了社区与生俱来地具有政治功能，而且在社区的各种功能中占据着重要的地位。
社区的政治功能首先是它的政治稳定功能。现阶段我国正处在改革开放时期，改革过程中必然引起社会利益分配的重新调整，不可避免地出现社会分化，引发各种社会矛盾和问题，这些矛盾和问题如果不能及时有效地解决，将会直接影响到政治稳定和政治发展。城市社区通过开展大量细致的宣传动员和思想政治工作，落实政府的各项决策，有效化解各种矛盾，协助政府维护社区乃至整个城市社会的稳定。其次是政治传导功能。国家所制定的各项政策能否收到成效，达到制定政策的初衷，关键的是这些政策能否被社会了解和接受，在社会中得以贯彻和执行。社区自治组织可以帮助政府有关部门把国家法律、政策的基本原则和精神落实到社区居民，使居民了解、接受并能自觉地遵守，从而为国家各项法律和政策的顺利贯彻执行打下坚实的基础，对国家政治和社会的良性发展起到保护作用。第三是社区的政治参与和政治表达功能。我国人民是国家的主人，享有宪法和法律赋予的参与国家和社会管理的权利。随着单位制度的结束和“后单位制”时代的到来，单位的大量的政治和社会功能转移到了社区，“单位人”回归为“社区人”，城市居民政治权利的实现方式也随之发生了改变，社区成为居民实现各项政治权利的场所。居民一方面在以社区为基本单元的选区中，通过选举产生各级人大代表的方式参加国家的政治生活，并实现对国家的管理；另一方面通过参加社区组织成员的选举以及民主决策、民主管理、民主监督等方式实现对本社区公共事务的参与，在解决社区公共事务中表达自己的愿望和要求，从而保证宪法和法律赋予公民的各项政治权利的落实。
二、社区的公共服务功能
社区的公共服务功能是指社区在为全体居民提供各种服务，以解决社区公共问题，增进社区福利，方便居民生活等方面所具备的功能。在社区生活中，社区事务是纷繁复杂的，从总体上可以将其区分为两大类：一类是居民私人事务，如私人住宅内的布置与装修、个人生活必须品的购买、家庭的防盗设施的安装、私人社会交往对象的确定等；另一类是社区性公共事务，如社区道路的修建与修缮、社区绿化、社区内部公共设施的购置与维护等。与此相适应，我们可以把社区产品划分为私人产品和公共产品。由于私人物品的消费者完全可以将该产品的收益内化，实现成本与收益的统一，所以，他们愿意独立承担全部的生产成本。公共产品具有公共性，即产品的生产者无法独自享有产品的全部收益，或这样做成本太高，所以，他们不愿意承担生产这种产品的成本。居民有强烈的需求但又缺乏足够的提供公共产品的动力，只能采取集体行动的方式解决。在“单位制”时期，城市居民对社区性公共产品的需求都是通过单位来供给的，单位通过设立各种专门的机构，为本单位的职工提供各种公共产品，以满足居民的需求。但是在“后单位制”时期，单位的这种职能弱化了，逐步转移到了社区，由社区来完成对社
区性公共产品的供给。一般而言，社区为居民提供公共产品而发挥公共服务功
能主要通过三种方式来进行的，第一种是通过与政府联合来为居民提供公共产
品，这是社区提供公共产品的主要方式。这类公共产品如社区安保队、社区
环卫站、社区市民学校、社区卫生服务站、社区绿化、社区运行制度、各种休
闲娱乐场地和器材等。第二种是社区通过自治组织来为社区提供，如社区志愿
者组织、社区居委会、社区调解委员会、社区治安委员会、便民服务网点、
社区福利院、社区互助组织、楼道自治网络、社区服务站等。第三是居民间的
自愿联合提供公共产品，如歌舞队、晨练队以及各种俱乐部等。社区通过这种
途径，为居民提供各类公共产品，满足居民的基本需求，从而为居民的社区生
活营造一个安全舒适的环境。社区公共服务功能的存在和发挥是社区生活得以
有序进行的重要保障。
三、社区的社会保障功能
社区的社会保障功能主要是指社区组织通过各种途径，为社区内的各类群
体尤其是弱势群体提供各种专门服务，满足他们基本需求方面所具备的功能。
由于传统的单位制度在社会生活中的影响在短时期内还无法消除，体制内保障
功能依然存在，因此，社区的社会保障功能相应地分为体制内保障功能和体制
外保障功能两个部分。体制内保障功能是指社区协助政府为社区内部已经进入
社会保障体制的居民如离退休人员等提供各种服务的功能。就本质而言，这是
国家社会保障体制向社区中的延伸。体制外保障功能是指社区在为在国家社会
保障体制之外的弱势群体提供各类服务时所具备的功能。社区中的弱势群体主
要包括下岗职工、外来人员和残疾人等。在经济改革和经济体制转轨的过程
中，一部分城市居民为了改革的需要走下了工作岗位；大量的外来人员也聚集
在社区之中；还有绝大多数的丧失劳动能力的人员、残疾人等；在激烈的市场
竞争中，他们都被排挤出主流社会，沦落为社区中的弱势群体。沉重的生活压
力带给他们的是一种相对剥夺感，如果这种问题不能及时得到解决，必然会形
成一系列严重的社会问题和政治问题。这些问题的解决一方面依靠国家政策的调整，另一方面依靠社区开展大量的工作，帮助他们解决现实生活中遇到的各种问题，使其顺利渡过难关。社区体制外保障功能主要通过两个方面来发挥：一方面社区利用自身的信息优势协助政府落实如最低生活保障、再就业、优抚等各项社会政策，解决弱势群体的基本生活问题。另一方面，社区组织通过开展诸如社区救济、社区帮助、社区关照、志愿者服务等各种活动，及时解决社区内部由于突发事件等原因给居民生产和生活带来的各种问题。在实践中，社区创办了扶贫超市、爱心超市、道德银行、慈善超市等具体形式，将社区的体制外社会保障功能充分地体现出来。社区社会保障功能的发挥，对整个社区乃至整个社会而言，起到减震器和解压阀的作用，对保持整个城市社会的稳定起到至关重要的作用。
四、社区的文化功能
社区的文化功能主要是指社区在传播主流思想文化和培育社区性文化过程中所具备的功能。一个社会所需要的先进思想文化一方面靠各种专门机构如学校、培训机构、大众媒体以及文化传播公司等来完成，另一方面要靠其他社会组织来完成。社区的文化功能一方面体现在社区作为国家行政体系的重要组成部分，是国家主流思想文化传播的重要渠道和阵地，这具体表现为通过在社区内开展各种主题性的宣传教育活动，大力宣传社会主流文化、抵制腐朽文化，在社会当中树立正气，凝聚社会力量，塑造新型公民。另一方面，社区通过开展大量有益的社区文化活动，间接宣传社会主流文化和大众文化，对广大居民进行思想道德教育和人文主义教育，营造一种充满温情的社会氛围，培育集体主义精神，增强社区的自豪感、归属感和凝聚力，有效消除由于社会急剧分化而形成的社会离散现象。正如安东尼·吉登斯所认为的那样，进行社区建设“不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复[1]苏的可行办法。” 充分发挥社区的文化功能，不仅可以有效抵制各种非主流文化和不良亚文化在社区中的传播，而且对社区人文精神的形成和整个社会文化的繁荣都有极为重要的作用。
在实际社区生活中，社区的文化功能主要是通过以下几种途径来实现的：首先是市民学校，通过市民学校向居民传播社会主流思想文化和道德观念，宣传各种科学知识和技术，对社区居民进行直接的思想文化教育；其次是开展社区文化活动，通过组织开展各种经常性的社区文化活动，吸引更多的居民参与，以自娱自乐、以寓教于乐的方式宣传各种先进文化和道德观念，教育社区居民树立正确的道德观和文化观；再次是通过诸如腰鼓队、宣传队、晨练队、读书会、体育队等各种社区内文化组织，开展丰富多样的活动，宣传各种先进文化，在各个方面对社区居民进行教育；最后是社区志愿者组织，社区志愿者组织通过吸收、组织社区志愿者开展各种志愿服务活动，直接为社区居民提供各项服务，以实际行动实践着主流社会的主流思想文化和社会观念，以更加直观的方式对社区居民进行教育和教化，从而真正把社区变成多元共处、和而不同、守望相助的理想家园。
五、社区的经济功能
社区的经济功能主要是指社区在社会经济发展中所具备的功能。在社区建设过程中，社区是否应当具备经济功能在理论上是一个存在较大争议的问题，很多学者认为，社区建设是在政企分开、政社分开、企社分开这个背景下进行的，是政、企、社三者相互分离的产物，因此，极力排斥在社区建设中赋予社区以经济功能。这种观点是否正确，还要由实践来检验，但至少在目前这个阶段，社区的经济功能是存在的，而且在有些社区中的地位还很突出。社区的
经济功能主要表现在两个方面：一是社区组织通过各种方式直接参与到本社区的经济活动当中，推动着本社区的经济发展，这种情况在村改居的社区以及小城镇社区中表现十分明显。二是表现为社区通过政治功能、公共服务功能、社会保障功能和社区文化功能的充分发挥，为社区经济的发展提供一个良好的外部环境，间接地为本地区经济的发展起到推动作用。基于以上对社区功能的分析，可以看出社区功能不是单一的、固定的，而是复杂性、多样性和动态性的统一，在某个特定的时期，其某种功能表现得特别突出，而在另一个时期则其他功能较为突出，社区功能的这种特性，决定了社区治理过程是复杂的。另外，社区基本功能的完全实现依靠单一主体是不可能的，因为社区各种功能的实现是社区治理的相关主体共同参与、共同作用的结果。因此，在社区建设过程中，强调社区组织在社区公共事务独立发挥作用，抵制甚至排斥政府在社区中发挥作用的想法和做法是错误的，而一味地强调社区组织行政化，排斥社区组织和社区居民在社区公共事务中发挥作用的想法和做法同样是不足取的，要实现社区的良好治理，充分发挥社区基本功能，实现社区内部关系的和谐，必须依靠政府、社区自治组织、社区中介组织和居民等相关主体的良性互动，建立和谐的合作关系，实现各个主体功能的合理分化，共同推进社区发展。
注 释：
[1]安东尼·吉登斯：《第三条路：社会民主主义的复兴》[M]，83页，北京，北京大学出版社，2000
