制度设置与运行状态的异化

                              ——对W市社区组织与政府部门权利关系的调查与分析[1]

吴猛    陈伟东  

摘要：W市社区体制改革的重点是理顺政社关系，明确政府部门与社区组织是指导与协助、服务与监督的关系。通过调查发现W市社区组织与政府部门权利关系实际运行状态仍然是领导与被领导、命令与服从的关系，运行状态与制度设置存在着很大的差异。这是由于长期以来人们所固守的垂直行政管理体制和思维行为模式，导致了制度设置仅仅停留在文字里面而没有落实到实际中。因此，社区建设一方面要继续推进改革，转变政府职能，实现“双重松绑”；另一方面要大力发育社区自组织，改变人们已有传统思想和观念，通过组织化的途径，培养居民的权利意识和参与意识，将自上而下的“行政推动”与自下而上的“民主诉求”相结合，共同推动社区体制改革。

关键词：社区组织、政府部门、权利关系

作者简介：吴猛，（1978-），安徽大学政治学系助教，华中师范大学城市社区建设研究中心成员，法学硕士，主要从事社会主义民主与城市社区建设研究；陈伟东，（1966-），华中师范大学政治学研究院教授，华中师范大学城市社区建设研究中心常务副主任，博士生导师，主要从事城市治理与社区建设研究。

一、问题的提出

近年来，许多地方开展了社区体制改革，进行多层次的制度创新，踏上了社区自治探索之路。2001年，W市提出了独具特色的社区建设目标模式：坚持社区自治方向，以社区为平台，通过制度创新，建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式[2]。体制创新的重点放在理顺政府与社区的关系上，双方不仅在治理对象上是适度的分离关系，而且在治理主体上也是适度的分离关系，社区组织不再是政府管理系统的子系统，而是政府管理系统与社区自治系统之间的并存关系，即指导与协助、服务与监督的关系。[3]而现在W市社区体制的实际运行状态是否和改革之初的制度设置相一致呢？社区组织与政府部门之间的权利关系是否已经做到指导与协助、服务与监督？

二、实践调查

调查结果[4]显示，72.7%的被调查者认为区、街政府部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督的关系；19.3%的被调查者认为是领导与被领导、命令与服从的关系。对于社区自治权问题，认为社区拥有很大自治权的占15.9%，认为拥有一定自治权的占56.8%，27.3%的被调查者认为社区拥有的自治权很小或者根本没有自治权。从分类统计的结果来看，87.5%的政府工作人员认为社区的自治权比较大或者有一定的自治权，而社区工作者的这一比例只有55.5%。以上数据表明，大多数被调查者认为政社关系实现了指导与协助、服务与监督的关系，社区拥有一定的自治权。但这只是被调查者在无“具体场景”下进行的主观性判断，被调查者习惯于从“应然”的角度去选择答案，而非依据客观事实对这一问题进行“实然”的判断。因此，考察二者之间的实际关系状态还需要通过在大量的“具体场景”下的被调查者的判断来确定。只有在一定的“具体场景”下，针对具体的问题，被调查者才会从事实出发，进行客观的判断，其结果更为贴近实际，更加真实可信。下面通过对居委会主要事务来源、居委会选举、社区财务状况以及社区对政府部门的民主评议这四个具体问题进行考察，由此来推断社区组织与政府部门权利关系二者关系的“实然”状态。

1、居委会主要事务来源

居委会是一个群众性自治组织，其工作应当以满足居民需求，开展社区自治为其主要内容。但在被调查者当中，有52.3%的人认为居委会实际工作中承担的主要事务是由政府交办的，只有47.7%的被调查者认为居委会的事务主要来自于居民求助和居委会自主开展。76%和86.5%的社区工作者认为街道经常向社区下派任务和考核工作。另外，笔者查阅了两个居委会的工作记录，二个社区一年共计做了3800件事，其中，来自政府部门的事务为1607件，占42.3%，来自居民求助的事务为1250件，占33.9%，其余的495件为居委会自主开展的事务，占23.8%。其中一个社区的电话记录显示，88.5%的电话是由政府部门打来的，其中安排任务和通知开会的占了70%。专访中也了解到，居委会现在整天都忙于应付政府安排的任务，根本没有时间和精力再去开展其他的事务了，甚至连居民求助的事务都难以顾及，导致居民意见很大。可见，居委会所承担的事务主要来自于政府，居委会行政化趋势非常明显。

2、居委会选举

居委会选举是社区居民依法自由选择自己认为满意的，值得信赖的人担任居委会成员。居委会是群众性自治组织，谁当选是选民说了算，但实事上并非完全如此。如W市文件中要求：在社区居委会换届选举中，要按照法定程序并采取有效措施，提倡把社区党组织书记按照规定程序推选为社区居委会主任候选人，通过选举担任社区居委会主任，提倡把社区党组织成员按照法定程序推选为社区居委会成员候选人，通过选举兼任社区居委会成员。某领导在会上明确下达了行政命令：“确保社区党组织书记和居委会主任‘一肩挑’的社区达到90%以上；党支部成员和居委会‘双向进入’，交叉任职的社区达到90%以上。”实现书记、主任“一肩挑”，就是要使社区党支部书记通过民主选举的程序被选为社区居委会主任，这实际上就是在选举之前已经定好了人选。这就把选举工作的性质由让居民选择“当家人”转变成了完成政府的行政指令。行政指令的最大特征是对上负责而非对下负责。因此对于选举组织者而言，其首要任务是完成上级的行政指令，让选举的结果符合上级的要求。选举组织者的任务就由组织社区选民按照自己的意愿选举居委会成员，变为通过“民主”的程序让已经内定的人当选为居委会成员。可见，居委会选举并不是一个完全真实、自由的选择过程，政府干预过多，降低了社区选举的自治程度。

3、社区财务状况

社区财务大多由街道代管，街道专门聘请会计为社区做帐。社区的收入每月都上交街道，开支也是到街道报销。数额较小的开支由居委会主任签字批准，而数额较大的开支则必须由街道负责人签字[5]。对此，大多社区工作者认为这样虽然麻烦一点，但可以保证有效的监督，以防出现经济问题。而对于“代管费”[6]，居委会则极为不满，认为社区通过社区服务获得的资金，属于社区的自有财产，应当完全由社区所有，街道不应再提留一部分。许多社区工作者表示，现在社区事务这么多，完全靠每月800—1000元的经费根本不够，许多事情都需要靠社区自己出资解决，而社区的财力本来就十分紧张，街道再截留一部分，更让社区经济吃紧，甚至出现赤字，入不敷出。对此，街道工作人员认为，这些钱除了支付聘请的会计工资外，大部分用于街道组织的诸如选举、评先等重大社区活动和社区基础设施建设，源于社区还用于社区。但因为不够公开透明，致使社区认为街道是“雁过拔毛”，截留社区资金。

对于“权随责走，费随事转”的问题，调查显示没有一个人认为完全做到，有87.5%的政府工作人员认为已经部分做到，而有55.6%的社区工作者认为根本没有做到。76%的被调查者认为街道经常下派任务，但认为街道下派工作时能够足额拨付经费的只占11.5%，67.7%被调查者选择了不给或象征性的给一点。向社区摊派任务和工作的现象也十分严重，以征订报刊杂志为例，有63.5%的被调查者选择“除上级明文规定需征订的报刊外，街道还要求社区征订其他报刊”。另外，大多数社区都配有低保专干、计生专干、社保专干和外来人口协管员，虽然他们的工资由政府负担，但却没有拨付工作经费，其工作经费完全由居委会承担，甚至有的居委会还要负担一部分专干的工资。比如，计生专干的工资是由区计生委负担70%，街道负担30%，每月区里的70%基本上能到位，但街道的30%不单独拨付，而是计入居委会每月的工作经费当中，加重了居委会的经济负担。

4、民主评议

W市每年都要举行由社区对街道及区政府职能部门的民主评议活动，这是落实社区民主监督权的具体体现。调查显示，62.5%的被调查者认为民主评议起到了一定的作用，应进一步加强。但选择完全起到实效的却只有14.8%，尤其是社区工作者没有一个人认为能够完全起到实效。不过，90.6%的被调查者认为应当坚持每年对街道进行民主评议，82.3%的被调查者认为把对街道办事处的评议改为对街道各科室的评议更具有针对性。但是，71.9%被调查者只是把民主评议看成是一个反映自己困难和要求的一个机会，认为对街道有一定的监督作用只占30.2%，甚至还有12.5%的被调查者认为对街道民主评议只是走形式，根本不起作用。笔者从访谈中也了解到，民主评议对街道和区政府职能部门，能够起到一点监督作用，但要完全起到实效却很难。因为，一方面民主评议活动的民主程度受到一定的限制，主持人在评议会上的发言大都带有一定的倾向性，对评议人的行为产生了一定的影响；另一方面，评议人自己也会考虑到与被评议人的关系，如果评了“不满意”，可能会让被评议人丢了饭碗，甚至会有遭到报复的可能性。所以如果没有大的矛盾和冲突，一般都会当一个“好好先生”，放人一马，所以最终的评议结果未必是评议人的真实意愿。评议结果大多是比较好的，看似是双方都满意，皆大欢喜，但事实上评议人对被评议人还是存在着许多不满意的地方。如在W市H街道民主评议活动上，场面非常激烈，参评人员共给街道办事处提了48个问题。对于这些问题，街办主任表示能够解决的抓紧时间解决，不能解决的则说明原因，给予一个满意的答复。可见，在这种特殊的场合下，政府部门会更加重视评议人所提出的问题和困难，从而会及时给予解决。而评议人就会充分利用这次机会，向政府部门反映自己困难和要求，以便政府部门能及时解决自己的问题。可见，评议人的着眼点不是过去的政府部门工作的好坏，而是将来自己工作的便利，他们不是把民主评议活动看成是对政府部门的监督活动，而是看作一个可以反映问题和要求的机会。这样以来，民主评议就失去了其本来的意义，无法起到应有的监督作用。

通过上面的调查可以看出，居委会承担的事务越来越重，“上面千条线，下面一根针”的局面不仅没有改变而且越来越突出。居委会承担的事务主要是政府安排的任务，且运作机制与政府上下级之间的工作机制等同。居委会选举中政府干预过多，自治程度不高，还做不到“谁当选由选民说了算”。社区财务管理的自主性降低，街道对社区财务的干预过多，且自行截留，增加了居委会的财政负担。“权随责走，费随事转”落实不到位。政府部门在向居委会交办任务时并没有做到“权随责走，费随事转”，居委会“权小责重，事繁费缺”的状况没有得到改善，甚至有逐步增加的趋势。社区对政府部门的民主评议也不能发挥其应有的监督作用，社区的监督权没有在实质上得到落实。由此可见，被调查者对社区组织与政府部门之间权利关系的总体判断并没有反映其实际运行状态，政府与社区关系的实际运行状态仍然是领导与被领导、命令与服从的关系，没有实现指导与协助、服务与监督，与体制改革之初的制度设置并不一致。

三、相关因素分析

W市在社区体制改革之初的制度设置只是处于规章制度的文字里，并没有落实到实处，实际运行状态与制度设置存在着很大的差别，为什么会出现这种情况呢？离不开以下二个影响因素：体制性因素和相关主体的主观性因素。

1、体制性因素

当前社区建设出现了“制度创新大踏步地前进，运行状态却是裹足不前”的局面，这是与我们长期以来所固守的垂直行政管理体系密切相关的，我们可以从以下三个方面来分析：

（1）居委会的政府“代理人”身份。社区建设的过程是一个政府行政推动的过程，其推动的原始目的不是为了推动居民真正实现自治，而是将过去单位的部分职能转移给社区，把居民管起来，做好稳定工作，使社会在相对稳定的状态下，实现经济的迅速发展。也就是说，政府推动社区建设的原始动力来自于社会控制的需要。政府是一个组织化的、有序的、垂直的管理系统，整个行政体制是一个“科层制”体制，上下级之间是绝对的领导与被领导、命令与服从的关系。相对于政府来说，居民则是“一盘散沙”，而社区居委会正处于政府与居民的“中介体”。居委会的角色和功能，就取决于政府和居民这两种力量的强弱以及对其影响的程度。两者之间组织化程度的巨大差异带来强势的政府和弱势的居民，使社区居委会成为政府代理人而不是居民代言人。这样以来，许多政府部门就将自己的任务转嫁给居委会，自己却在背后坐享其成。政府部门之所以能“偷懒”，是因为它们直接面对居委会而不直接面对居民，它们管着居委会的“帽子和票子”，它们监督居委会而不受居委会监督（社区对政府部门的民主评议也没有真正实现监督），所以政府部门可以“偷懒”且不受惩罚。居委会也只得听命于政府部门，充当政府“代理人”的角色[7]。

（2）政府部门向下转移过于沉重的负担。我国政府目前仍是一个GDP政府，一切以经济建设为中心，建设社会主义市场经济体制。但市场必然会带来两极分化、贫富悬殊等一系列的社会问题，影响社会的稳定。因此，政府必须“两手抓”，一手抓经济，一手抓稳定，这就必然会使政府的事务过于繁重，如此多的事务层层下压，最终必然会全部压到政府的基层组织——街道办事处的头上。显然街道无法单独承担如此沉重的行政事务，所以就要向他下面的社区组织转移。如果让居委会真正成为群众性的自治组织，不再执行政府下达的行政任务，对街道来说就无疑是等于砍掉他的“腿”一样。因此街道要继续走路，就必须再接上这条“腿”，继续向居委会转移自己的行政负担。

（3）社区内部的垂直权利网络。社区体制改革的一个重要方面就是要建立一个与政府管理系统并存的社区自治系统。但在实际运作当中，社区的最高决策机构——社区成员代表大会，和社区的议事监督机构——协商议事委员会并没有发挥其应有的作用。大多数成员代表都是由社区的居民小组长兼任，因此成员代表在社区事务中主要是以小组长的身份出现，其履行的职能也主要以居民小组长的职能为主，即上传下达，按居委会的要求和部署开展工作，而对社区事务的决策权和对居委会的监督权并没有行使。协商议事委员会的实际情况也大同小异。这使得居委会在社区内部处于不受监督的状态，成为社区的权力核心。因此，制度设置的成员代表大会决策、居委会执行、协商议事委员会监督的横向自治体系，变成了社区党支部与居委会决策、居民小组执行的垂直权利网络。这个垂直的权利网络刚好与政府的垂直管理系统对接，构成了我国从中央到公民的组织化的、垂直的行政管理系统[8]。因此，在这个体制框架下，居委会无法真正成为与政府管理系统并存的社区自治系统中的主体组织，社区与政府的权利关系也不可能实现指导与协助、服务与监督。

2、主观性因素

主观性因素主要指社区体制相关主体的主观意识对社区体制改革起到的制约性因素。其主体主要是三个层面：一是政府工作人员；二是社区工作者；三是普通居民。

首先，就政府工作人员来说，按照韦伯的官僚理论，国家公职人员考虑问题的先后顺序应当是先社会利益，再部门利益，最后才是个人利益。但由于个人主观意识里都存在着努力争取资源和尽量减少负担的思想，所以现实中大多数政府工作人员考虑问题的出发点是个人利益，其次是部门利益，最后才是社会利益。同时，政府工作人员尤其是街道工作人员还存在着一种思维惯性，习惯于过去长期以来所遵循的工作方式，只发挥桥梁作用，即上传下达，接到上面的任务就往居委会传达部署，自己不去亲力亲为。社区体制改革把街道与居委会之间原来的领导与被领导，命令与服从的关系改为指导与协助、服务与监督的关系，这样当然不利于他们下达指令、分解任务，因此他们就想方设法利用自己手中掌握的权力和资源，让居委会继续为自己工作，限制居委会自治功能的发挥。

其次，就社区工作者来说，他们一方面抱怨自己工作任务重、压力大，但是又习惯于在这种垂直管理体系中工作，习惯于对上负责而不对下负责。因为相对于政府来说，居民人数众多，众口难调，自己工作再努力也很难得到所有居民的一致认可。相反只要踏踏实实的为政府做事，就会得到他们的庇护，从而坐稳自己的位子。所以，他们对社区体制改革也是半推半就，对于政府放权让利他们极力支持，而对于扩大民主、发动居民参与公共事务，如直接选举，则明显抵触。

再次，就居民来说，多数认为居委会就是政府的基层组织，他们也没想着自己是社区的一员而主动的参与到社区的公共事务来，只是有困难的时候找居委会帮助解决就行了，这也是多年来居民对单位的那种依赖意识的延续。在单位体制下，政府与单位包揽了社会成员的就业、住房、医疗、福利等所有社会事务，使人们形成了“有困难找单位”的思维定式。现在单位解体了，他们就自然而然地想到有困难找社区了，同样是只有依赖意识，缺乏权利意识和参与意识。所以他们大多都是抱着一种矛盾心态——既要市场经济的自由又要计划经济的福利，他们希望居委会提供各种福利而自己却不愿出力。由于居民没有权利意识和参与意识，导致居委会的内部监督缺位，给予了街道干预居委会的借口，增加了其制约居委会的机会。对此，街道也是极力维持现状，不愿把居民发动起来，动员其参与到公共事务中来，正所谓是“睡着的孩子，不要拍醒他”。

四、结论

通过以上调查与分析，我们可以得出这样的结论：W市社区组织与政府部门之间权利关系的运行状态与改革之初的制度设置并不一致，即二者之间不是指导与协助、服务与监督的关系，仍然是领导与被领导，命令与服从的关系。这是由于长期以来所固守的垂直行政管理体制和人们的思维与行为模式，导致了制度设置仅仅停留在文字里面而没有落实到实际中，这是制度创新与路径依赖出现矛盾的结果。

长期以来，我国的这种垂直行政管理系统固定下来的运行机制形成了路径依赖。而社区体制改革是在这种垂直的行政管理体制的框架下展开的，只是一个点的突破，必然要受到原有体制及原有体制下人们形成的思维定式的约束，这即是制度创新与路径依赖的矛盾。我们要正视这一矛盾，它既非不可克服，也非短期内通过一个法令的颁布或一个制度的建立就可以解决。路径依赖的存在，并不意味着制度创新是一种超前行为，没有现实意义。这种创新是对社区体制改革的一种探索，指明前进的方向。并且在一些条件成熟的地方制度创新已经初见成效，甚至取得了成功，我们所要做的就是努力培养这些条件，即从两个方面下手：

一是跟进配套改革，由点到面，全面改革。既要给社区“松绑”，更要给基层政府“松绑”，从根本上转变政府职能，淡化政府的经济职能，让其成为市场上的“裁判员”，而不要再做市场上的“运动员”，需要政府把“掌舵”与“划桨”两种职能分开[9]；促进专业分工，发展非营利组织，引入民间资本。只有如此才能从根本上解决基层政府压力过重的问题，居委会也才能更为超脱的从事社区自治事务，避免居委会行政化。

二是要改变过去体制下人们所固有的观点和看法，发育社区自组织，通过组织化的途径，培养居民的权利意识和参与意识，使其真正意识到自己的社区的“主人”，而不是“客人”，自己对社区不光只有索取，更要有付出，担负起应有的责任。只有这样，才能将自上而下的“行政推动”与自下而上的“民主诉求”有效地结合起来，共同推动社区建设，走出当前社区体制改革的困境[10]。

The Divergence between the Practice and the Design of Institution

The Investigation and Analysis on the Relationship between Government and Community Organizations

                       Wu Meng   Chen Weidong    Liu Zhichang

Abstract: The focus for the community structure reform in W city is adjusting the relationship between government and community. The government just plays the role of consultant and service provider as well as the role of supervisor. In the investigation, however, the authors find out that the relationship between the government and the community still remains the same as well as the situation before the reform. The government is the senior leader of the community. There is a great difference between the practice and the design of the institution. The possible reason for the reality is based on the traditional vertical administration system and the rigid opinion of people. This contributes to the unrealistic situation of the institution design. For this practice, the reform in transformation of the governmental function in community should be proceeded in one hand, and in the other hand, the community self-organization should be cultivated as well as the awareness of rights and participation for community residents. By administrative promotion and grass-root civic spirits pursuit, we hope the reform of community institution will be impelled.

Keyword: community organization; government section; right relationship