在任何国家中，公共管理和公共服务都是政府必须履行的两项基本职能。不仅如此，正如格斯所说“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”尤其是在现代文明社会中，政府对社会的控制能力事实上在相当程度上也是取决于政府公共产品的供给能力及其满足社会公共需求的能力。能否为社会提供充分的公共产品和公共服务，不仅是实行有效的社会管理的基础，也是政治稳定和社会发展的基础。

长期以来，我国农村的公共管理和公共服务主要是依托乡镇政府组织和乡镇事业单位来实现的。乡镇事业单位是由我国农村为了社会公益目的，由国家机关在乡镇举办或者其他组织利用国有资产举办的从事农村教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。其中，县市地方和基层政府在乡镇设立的各种站（所），

也就是人们习惯地所称的乡镇“七站八所”承担着政府为农业、农村和农民提供公共产品和服务的重要职责。它们是政府公共服务机构，也是农村公共服务的

“主渠道”。乡镇事业单位的服务水平和质量不仅在相当程度上决定和影响我国农村公共服务的水平和质量，事实上也深刻地影响着农村社会的公共管理的效能。当前，农村公共产品和公共服务供给严重不足，分配相当不均，服务效益低下，难以满足农民群众日益增长的物质、文化和生活的需要，如何推进乡镇事业单位改革，创新政府公共服务的机制，不仅是当前农村综合改革的重点，也是构建新型农村公共服务体系的关键。

不过，迄今为止，我国对于乡镇事业单位改革并没有一个统一的目标模式和成熟的改革思路，人们对于如何建构新型农村公共服务体系也存在严重的分歧。在此情形下，来自实践的经验总结显得尤其宝贵。从全国范围来看，湖北是较早实行乡镇事业单位改革的省份之一。早在２０００年，湖北省咸安区等一些地方就开始探索乡镇机构及事业单位的改革。２００３年，湖北省总结一些地方的实践经验，决定在全省全面推进乡镇事业单位的改革。改革的基本原则和目标是坚持市场取向、开拓创新的原则,遵循市场规律,引入竞争机制,办好社会事业,变“养人”为“养事”;按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路,对乡镇事业单位职能进行分解、转换和重新定位,并对乡镇站所进行撤并,整体转制。

对于湖北乡镇事业单位改革,人们一直存在不同的认识和看法,尤其是随着湖北改革的深入及在全国的影响日益增大,一些部门和人员对于改革的质疑更为强烈。这些质疑主要集中在三个方面:一是“养事不养人”的改革方向是否正确!二是“以钱养事”如何实现!三是“养事不养人”能否稳定农技服务队伍!如此等等,不一而足。如何看待湖北乡镇事业单位改革!湖北提出的“以钱养事”是否是正确的!改革是否应继续坚持下去!对此的回答不仅仅影响到湖北省乡镇事业单位的改革,事实上也关系到我国整个乡镇事业单位改革的方向。

自湖北乡镇事业单位改革之始,我们就对此给予了高度的关注,先后多次赴湖北咸安、监利、嘉鱼、麻城、广水、利川等十多个县市区进行了凋查。同时,我们还对安徽、河南、四川等地乡镇事业单位进行调查。我们期望在对湖北乡镇事业单位改革深入凋查及一些地方的比较分析的基础上,对湖北乡镇事业单位改革的做法、进展、成效和问题进行分析和评估,探讨改革的内在逻辑及发展方向,为进一步推进我国乡镇事业单位改革,构建和完善农村公共服务体系提供参考。

从调查来看,湖北各地乡镇事业单位改革主要进行了如下几个方面的工作:

首先,功能定位、职能分解。长期以来,乡镇机构臃肿、乡镇站所过多,人员膨胀,从根本上说是政府的功能及其权力过度扩张的结果。政府管了许多管不了、不应该管、也管不好的事情。要“管事”就必须“进人”、“设庙”,“事的负担”又直接加重了政府“人的负担”和财政困难。因此,湖北省在乡镇事业单位改革中,首先解决的问题是“政府究竟要干什么事”,也就是政府及事业单位的功能定位的问题。

其次,分类改革、整体转制。在明确政府及站所功能的基础上,各地按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路,对乡镇事业单位职能进行分类改革。

第三,政府购买、以钱养事。在改革中,湖北各地实行“花钱买服务、养事不养人”,由政府购买部分公共产品和服务,积极推进服务方式和机制的创新。

第四,分流人员、竞争上岗。乡镇事业单位机构的撤并、重建及整体转制的重点和难点首先就在于人员分流。湖北省要求对乡镇行政事业单位(含延伸、派

驻机构)的临时工、空招人员、借用人员、没有被机构编制部门批准的各种“自费编制”人员,必须无条件清退。在全面清理清退非在编人员、重新核定编制的基础上,按照“公开、公正、公平”的原则,采取考试和考评相结合的做法,实行全员竞争上岗。未参加竞争和在竞争中落岗的人员要逐步分流。

第五,强化责任、加大投入。湖北乡镇事业单位改革并不是将“七站八所”等事业单位推向社会,更不是政府“抛包袱”,而是一直强调加大政府公共服务

的投入,强化政府公共服务的责任。

最后,民主监督、依法管理。湖北省在改革中都强调公共服务管理的公开化和民主化,要求公共服务在项目确定、招聘和竞标、报酬考核、兑现过程中,每个环节都必须公开透明,保障农民群众在农村公益服务上的知情权和参与权。

如果从全国乡镇事业单位改革的历史来看,湖北的乡镇事业单位改革并不是全国唯一的,也不是最早的,有些方面也不是首创。早在80年代中期山东莱芜就进行了以“简政放权”为中心的乡镇事业单位改革。但是,湖北省乡镇事业单位改革无疑有着全新的内容和自身的特点,而且取得了明显成效。首先,湖北省乡镇事业单位的改革不是单纯的机构和人员的“精简”,而是着眼于“转制”,重新确立了政府及“七站八所”的功能和作用。改革并不是政府“甩包袱”,推卸公共服务的责任,而是旨在建构新型农村公共服务体系,向农民提供更多更好的公共服务。其次,湖北乡镇事业单位改革引入市场竞争机制,创新用人和分配机制,拓宽了公共服务的渠道,增强了公共服务的生机和活力。在公共服务的主体上,不是政府完全垄断公共服务,而是尽可能动员和利用社会的力量,参与提供公共服务;不是由政府直接提供所有的公共服不是政府“抛包袱”,而是旨在建构新型农村公共服务体系,向农民提供更多更好的公共服务。其次,湖北乡镇事业单位改革引入市场竞争机制,创新用人和分配机制,拓宽了公共服务的渠道,增强了公共服务的生机和活力。在公共服务的主体上,不是政府完全垄断公共服务,而是尽可能动员和利用社会的力量,参与提供公共服务;不是由政府直接提供所有的公共服务,而是向市场和社会“购买”部分公共服务,建立政府与这些社会、经济组织之间的“伙伴关系”和“合作关系”。第三,湖北省乡镇事业单位改制,站所人员整体分流或置换身份,退出事业编制,中止财政供养,从而从体制上解决了政府部门以行政权力强制性向农民伸手的不合理的收费行为,减轻了农民负担。第四,湖北省乡镇事业单位改革降低了政府运行成本和服务成本,增加了政府公共服务投入,提高了公共

服务的效益和质量。湖北省乡镇事业单位改革强化政府责任、坚持市场取向,通过农村公共服务的市场化、社会化、民营化、多元化和契约化,逐步建立适应市场经济,以政府为主导、多元供给的新型农村公共服务体系。湖北的乡镇事业单位改革并没有造成公共服务体系的弱化,恰恰相反,通过改革,新型公共服务体系正日益发育、成长和壮大。

当然,任何改革都不是一件轻而易举的事情。虽然湖北省乡镇事业单位改革取得了明显的成效,但是,由于改革涉及全局,关系重大,情况复杂,目前推行的改革措施仍具有探索性、过渡性的特点,随着改革的深化仍然面临一些亟待解决的难题。

湖北乡镇事业单位改革成功地实现了初始的改革目标,事业单位转制基本完成,新的服务体系正在形成。尤其值得关注的是,湖北乡镇事业单位改革的做法正成为一种经验和模式在全国其他一些省市推广。

从湖北的调查不难看出,乡镇事业单位本身是计划经济体制下的产物,也是我国长期高度集中的权力和管理体制的表现,承担着执行国家计划并实行经济活动管理的职责,事实上也是传统国家政权的重要组成部分,直接行使国家对社会生活的管理权。虽然事业单位的产生有其历史的必然性和合理性,但是,从根本上说,这种体制是适应计划经济和集权管理而产生,其制度和结构存在内在的局限性。随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变,传统的事业单位的组织形式及其运行方式也越来越不适应社会发展和人民群众的需要,必须进行根本性的改造和转变。正因如此,湖北省乡镇事业单位改革的方向是正确的。乡镇事业单位的改革不能只限于事业单位本身的微观体制和制度的调整和完善,而必须致力于事业单位整个体制的改革和转型,建立适应社会主义市场经济体制的新型农村公共服务体系。

首先,立足于公共产品和公共服务,对乡镇事业单位进行功能分类与分类改革。

公共服务体系涉及供给和需求两个方面。当前农村公共服务体系的矛盾从根本上说是供给与农民需求脱节,或者说不能充分满足农民的需求。从理论上说,人们需求的产品分为三大类型,其一是“公共产品”;其二是“私人产品”;其三是介于公共与私人之间的“混合产品”。公共产品与私人产品的根本区别在于是否具有“竞争性”和“排他性”。公共产品应由政府来提供,而私人产品纯粹是由个人消费的物品,人们可以通过市场来获得。除上述私人产品和公共产品之外,还有大量的介于两者之间的混合物品。这些物品具有一定的竞争性和排他性,既具有私人性,又具有社会性。对于这些混合物品的生产和供给,应由政府、社会及市场共同提供,政府不必要也没有可能完全包揽应定位于参与、支持、分担和协助。农村新型公共服务体系的建构及事业单位改革首要的是必须明确政府的功能及公共服务的范围。也就是政府究竟应该干什么!事业单位应该做什么!而要做到这一点,我们就必须弄清楚农民的需求是什么,并分析农民需求中哪些属于公共产品,哪些是私人产品,哪些是混合产品将政府应承担或未能履行的责任承担起来,将政府不必要包揽的事交给社会。事业单位只能定位于提供公共服务和公共产品,凡是生产私人产品的“事业单位”,包括提供私人产品的科教文卫体等等单位都应该转制为企业或社会组织。

其次,强化政府责任,改革运行机制,建立政府主导、多元供给的农村公共服务生产和供给体制。

当前我国农村公共服务不仅数量偏少、水平偏低而且还存在较明显的非均衡性。如何在增加公共产品供给的同时促进公共服务的均等化,是必须高度关注的问题。在任何社会中,政府作为社会公共权力机关不仅承担提供公共产品和服务的职责,也肩负促进社会公平的重任。事实上,政府的公共服务正是促进社会公平、维系社会安定的基本途径。在当前,我们不仅要解决政府和事业单位的“越位”和“错位”的问题,也要防止政府在社会管理和公共服务上“缺位”必须强化政府公共服务的责任,加强政府宏观调控的力度,加大政府公共服务的投入,让公共财政的阳光及政府的公共服务惠及全体民众。由于公共需求具有无限性的特征,而政府能力始终是有限的,面对众多的公共需求,任何政府都必须根据公共产品的紧迫程度及政府的供给能力确定不同时期公共服务的优先顺序。从目前来看,根据公益性和经营性程度的不同社会公共服务可分为基本社会公共服务和非基本社会公共眼务两大类。后者又分为准基本社会公共服务和经营性社会公共服务。政府是基本社会公共服务的提供者,是非基本社会公共服务的倡导者,同时是整个

社会公共服务的规划者和管理者。从调查来看,在现阶段,农民最迫切的需求主要包括农村义务教育、公共卫生服务、公共基础设施、公共文化服务、优抚救助服务、农技推广服务及公共安全服务等等,这些也是依照法律法规和政策,政府必须为农业生产和农民生活提供的基础性服务,也是政府必须承担的基本职责。因此,强化政府公共服务的责任首先就是要求政府承担农村的基本公共服务,促进基本公共服务的均等化。

与此同时,政府在公共产品的生产和供给中,必须选择最经济、最有效的生产和供给方式,提高公共服务的效率和质量。

第三,实行彻底的人员分流,保障分流人员的合法权益,构建全国性乡镇事业单位人员社会保障体系。

从湖北省改革实践来看,事业单位改革最大的难点和成败的关键在于能否妥善实现人员分流与安置。我国历次机构改革出现“精简——膨胀——再精简——

再膨胀”的原因很多,其中一个重要原因是改革中人员难以真正分流。在人员分流方面,湖北省采取“买断”的方式实现事业单位人员与政府脱钩、身份转换,这无疑是一种彻底的解决办法,也是一种行之有效的途径。如果不转变分流人员身份,必然造成分流人员及单位与政府关系不清,留下后患。一旦分流人员个人以及所在单位在经济上、组织上及法律上出现任何问题,都有可能变成政府的责任和问题。因此,人员分流及改革的方向应该是分流人员及转制后的站所组织与政府“彻底脱钩”。转制人员和转制单位在经济上、组织上、法律上不再与政府或主

管部门有隶属关系。

第四,加大中央财政转移支付的力度,建立中央、地方和基层共同分摊的成本分摊机制。

最后,实行乡镇综合改革,尤其是应加大上级政府和部门对乡镇基层改革的支持力度,上下联动,形成合力,共同推进。