一、理论假设

1.草根组织的生长推动社区治理结构的转型

(1)基本概念。治理是各种公共的或私人的个人和机构在认同和合作的基础上,共同管理社会公共事务的过程。社区治理是社区行为主体管理社区公共事务以推动社区持续发展的合作互动过程。社区治理结构是指社区治理主体的组织结构及其相互关系,社区治理的主体是各种利益相关者,即与社区事务存在直接或间接利益关联的个人和组织的总称。作为社区内的治理主体,主要包括政府、社区主体组织、社区草根组织(以下简称主体组织、草根组织)和居民。

社区主体组织是指根据法律、政策规定必须建立的社区组织,又可称为社区法定组织。社区主体组织是社区治理的组织者、协调者和执行者。根据居民委员会组织法”和相关法律规定,主体组织主要有三重功能,即协助政府进行公共管理的功能、民意表达功能和公共服务功能。社区草根组织是指符合国家法律、政策规定,由居民自愿成立的非政府组织和非赢利组织。与主体组织类似,草根组织主要有公共服务、权益维护和民意表达功能。

(2)社区草根组织生长的可能性。随着市场经济的发展,出现了利益群体分化和社区分化,社区需求逐步多样化和差异化。由于政府和社区主体组织的内在逻辑就是从大多数人的共同性需求出发,提供一般性产品,难以满足居民的多元化需求,在公共领域存在政府失灵,也存在主体组织失灵。同时,单位制解体和政府职能的转移,社区承担的职能越来越多,主体组织工作任务繁重,在面对居民的需求时,往往疲于应对,难以满足居民需求。面对更小利益群体的需求,主体组织回应的积极性低。主体组织的合法性来源于政府的制度性授权,来源于社区居民的选举。草根组织的合法性来源于政府放权的制度性空间,也来源于居民满足自身需求的内在动力。积极参与社区公共事务,为居民提供公共产品,是草根组织合法性来源的基础和生长的前提。主体组织在其管辖范围内满足居民共同性或普遍性需求,草根组织满足居民的差异性和多样化需求。前者集中提供共同性产品,后者集中提供差异性产品,两者间在功能上的互补是双方合作的基础。草根组织使居民得以在公共领域集体行动、表达共同理念与集体福祉,弥补主体组织在整合与代表功能上的不足,推进社区治理。

(3)社区治理结构的变迁与转型。与计划经济向市场经济体制转型同步,社会管理体制从传统的单位体制、街居制向社区制转型,社区治理结构由传统的科层制结构向多元网络结构转型。传统计划经济时期“,城市基层社会管理是分两条线进行:一条线是政府—单位—职工,另一条线是政府—街道办[1]事处—居委会。”公共事务的管理主要通过单位进行,居委会除了为居民提供婚姻登记证明这类服务外,更多的是根据政府的统一部署来管理基层社会,维护社会稳定,较少组织居民自治来解决居民公共事务。计划经济体制下的社区治理结构,具有科层制结构的主要特征。

如图所示,社区治理结构在草根组织生成后表现为多元网络结构,具体来说,政府与主体组织是指导与协助、服务(居民)与监督的关系;政府和草根组织是监管与合作的关系,主体组织和草根组织是指导与合作的关系。多元网络结构图是社区治理的理想模式图,是社区治理结构转型的趋势。其特点表现在:1、政府、主体组织、草根组织在提供社区公共产品、治理公共事务上相互合作,三者间是双向互动关系,有别于传统结构下的单向关系;2、居民通过参

加草根组织、选举主体组织的成员、参与社区治理活政府与地方政府的分权,带来了城市政府内部的分权,使城市政府由单一结构演变为多元结构。20世纪90年代中期,形成了“两级政府、三级管理”格局;21世纪初期,在社区建设过程中,社区组织也分享了一定的公共权力,成为最基层的公共管理组织,城市政府结构进一步演变为“两级政府、四级管理(市、区、街、社区)”。地方治理的多元结构为社区治理多元网络结构的形成提供了制度空间,使社区获得了一定的财权、人权和涉及社区公共事务的处理权。

2.地方政府转型推动了社区治理结构的转型。地方政府转型是指政府的分权改革,推动地方治理结构多元化的过程,是政府由经济建设型政府向公共服务型政府的职能转变过程,是政府权力收缩和公民权力扩展的过程。地方政府转型源于中央政府与地方政府的分权改革,表现为中央政府与地方政府的权限边界逐步明确,地方政府成为地方事务管理主体,拥有相对独立的财权、事权、人事权。中央政府与地方政府的分权,带来了城市政府内部的分权,使城市政府由单一结构演变为多元结构。20世纪90年代中期,形成了“两级政府、三级管理”格局;

21世纪初期,在社区建设过程中,社区组织也分享了一定的公共权力,成为最基层的公共管理组织,城市政府结构进一步演变为“两级政府、四级管理(市、区、街、社区)”。地方治理的多元结构为社区治理多元网络结构的形成提供了制度空间,使社区获得了一定的财权、人权和涉及社区公共事务的处理权。

3.社区治理结构的演化是自组织演化的过程,是居民自主选择的结果。在社区发展过程中,政府从外部输入制度、信息等能量(划分社区,建立社区居委会、居民代表会议、协商议事委员会等组织和制度等)来推动社区自治。由于“组织本身就是一种资源,它直接把好处赋予其领导人,通常间接地至少赋[2](p36)予某些成员。”居民积极参加社区草根组织来维护和增进自身的利益,是草根组织生长和发育的内存动力。在社区公共产品的供给中,面对政府失灵、市场失灵和社区主体组织的失灵,积极行动起来,成立草根组织以满足个性化需求是居民的理性选择。居民在实践中的自主选择将促进草根组织的生长,推动社区治理结构的自组织演化。动成为积极的行动主体,不再是接受服务的消极行动主体,主体组织、草根组织成为政府依法行政、居民依法自治的结合点,成为国家与社会、政府与居民的连接点。

二、经验验证

1.门栋自治———自组织的发育过程。门栋自管会是居民自发成立的草根组织主要有公共服务和民意表达功能。小夹社区以门栋自管会为依托开展门栋自治通过门栋居民平等协商解决门栋公共事务形成了社区治理的多元网络结构。

武汉市江汉区满春街小夹社区属商住合一型社区由于社区内商业网点密集人员流动量大社区治安环境差、卫生状况差邻里关系不和睦占道经营、垃圾暴露、偷盗等赃、乱、差现象非常突出虽经多次整治但均因缺乏长效管理机制而难有改观居民深受其苦,怨声载道。正是由于这种情况,小夹社区民族路5号门栋开始了门栋自治的“尝试”。

门栋自治的诞生与居民的自主选择。实际上,5号门栋的自治始于1998年电控门的安装。当时,由于门栋治安环境很差,经常有被盗现象。两位门栋热心人朱文娟和舒婆婆在和居委会沟通后,主动动员门栋居民自己出资安装电控防盗门。经过门栋居民民主协商,达成一致意见:每户交400元购买并安装电控门。这样,5号门栋成为社区第一个安装电控门的门栋。门栋治安状况好了,朱和舒由此得到了大家的肯定和尊重,她们也更多地组织开展门栋的灯泡更换、卫生管理等工作。居委会在肯定5号门栋工作成绩的基础上,于2000年指导5号门栋成立自管会。2001年,8号和7号门栋先后成立自管会;2003年,社区共有23个门栋成立了自管会。同时,门栋自治的制度建设在推广中得到加强,自治趋于制度化、规范化。一是建立门栋自管会推选制度。各门栋自管会成员的产生需经过“征求门栋居民意见、确定推荐候选人、门栋居民会议或户代表会议投票表决、选举结果报居委会备案”等程序。二是门栋自管会的组织机构和职责进一步明确。《门栋自管会工作职责》《、门栋自治方案》《、门栋长效管理制度》等制度,明确了自管会设置和工作职责。根据门栋住户的多少,自管会设立民调治安、卫生、妇女计生、财务、外来人口委员等共3-9名成员。

2.社区治理结构转型———门栋自管会成为社区治理主体。门栋自管会成立后,积极参与社区公共事务,提供了大量的门栋公共产品,承接了居委会的部分职能,成为社区治理的积极主体,推动了社区治理结构的转型和社区治理绩效的改善。

(1)门栋自管会的职能。自管会的职能主要表现在两个方面,一是参与社区公共事务。自管会根据社区和门栋工作的需要“,按照自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的原则开展工作”,主要协助居委会开展安全、环境卫生、纠纷调解、收费、低保、人口与计生、居民服务、民意表达等工作。二是提供门栋公共产品。自管会成立后,通过组织居民参与门栋事务,满足了居民对门栋公共产品和服务的需求。社区做到了“小事不出门栋”。诸如防盗门的安装、门栋清洁、楼道清理、路灯安装、水费收缴、邻里纠纷调解等门栋范围内的、可以由自管会自行解决的事务,基本上不再需要居委会处理,既满足了居民的需求,又减轻了居委会的负担。

(2)门栋自治后的社区治理结构———多元网络结构。门栋自管会成立前,社区治理的主体主要是政府和社区居委会。政府主要行使社会管理和公共服务的职能,承担着社区的行政管理事务、特定人群服务和市政服务。社区居委会身兼三重角色“,既要代替政府从事社会管理,又要代替居民表达民意,同[3]时又要为社会提供公益性服务”居民从依附于单位转而依赖居委会。门栋自治后,居委会承担的职能主要是协助政府进行社会管理,组织社区自治,指导门栋自治。自管会积极协助居委会组织居民开展门栋自治,门栋范围内的事务由各门栋自主解决,减少了居委会的事务,减轻了政府社会管理的负担。自管会还积极开展门栋居民联谊活动和文体活动,促进了邻里交往。正是由于门栋自管会卓有成效的工作,自管会成为社区治理的积极主体之一,社区治理结构转变为政府、社区居委会、自管会多元主体合作共治的结构。

(3)门栋自治后的社区治理绩效。主要表现在两个方面:一是居民成为积极的行动主体,参与积极性提高。由于门栋公共环境与居民利益关联度高,居民积极参与门栋事务的民主管理、自管会成员的民主选举、门栋事务的民主决策和民主监督。像门栋乱堆乱放的清理、老化电线线路的更换改造、电控门的安装等重大事项,都是居民协商达成一致意见后实施的。二是改善了社区治理绩效。自管会成立后,积极开展门栋治安防范工作,组织居民清理楼道,捐款粉刷楼道,改造电线、下水管道,组织义务清扫等,使门栋治安、环境有了很大改观。

三、余论

草根组织的充分发育是社区治理结构转型的前提条件。众多社区草根组织的发育,有利于在社区形成不同的“治理共同体”,更充分地了解不同公民群体的不同偏好,以更贴近公民和更快速地回应公民的要求。草根组织的充分发育需要有相应的法律、制度环境,需要有一个培育和发展的过程。城市地方政府的转型,是草根组织生成的制度空间;地方政府和社区主体组织的积极培育,是草根组织生成的外在推力;居民自愿、自发组织起来,是草根组织生成的内在动力。社区治理结构的转型取决于草根组织的发育和壮大,当社区草根组织发育壮大之时,也就是社区多元网络治理结构形成之时,从宏观上来说,也是国家、社会的职能回归之时。