一、理论阐述
中央向地方分权、地方政府内部的分权、政府向社会分权,带来地方治理结构由单一性向多层次性的变迁,孕育了“两级政府、五级管理”的城市地方治理结构,实际内生了地方治理单元的多元化。
深层次的分权制度化是与行政和服务组织有效专业化的实际发展相适应的。[1](p142)市场化的经济运作机制对政府角色和功能有特定定位,内在地要求政治运行机制发生变化:政治运行从集权化转向分权化。政治运行机制变革的出发点是适应经济市场化的需要,其针对点却是要激活地方活力,变中央政府的一个积极性为中央政府和地方政府的多个积极性。要激活地方活力,就需要促进地方竞争;要促进地方竞争,就需要赋予地方自主性;要赋予地方自主性,就需要中央与地方分权,同时地方政府也都有个权力下放问题。[2](p177)分权塑造地方自主性,增进地方竞争,激活地方活力。
执政党在对国内外分权经验、教训的学习中,获得了可控性分权的共识。所谓可控性分权,是指决策者(执政党)建立一种分权收益与分权风险的平衡机制,逐步扩大地方自主权,既维护执政党领导地位、中央权威,激活地方活力,又将分权风险限定在可控范围内。从公共权力和公共资源分配看,政治运行机制变革经历三个阶段:第一阶段是中央向地方分权(特别是1994年的分税制),地方获得了相对独立的财政权、地方事务管理权、部分人事安排权,省政府或副省级政府还获得了相对独立的决策权。第二阶段是地方政府内部的分权,中央向地方分权成为地方政府内部分权的外在推力,而地方政府各层级对权力的诉求是地方政府内部分权的内在拉力,正是这两种动力的合力,促成了地方政府内部的分权。就城市治理内部分权而言,伴随市区政府分权,城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”,伴随区街分权,城市治理结构又从“两级政府、两级管理”转向“两级政府、三级管理”。第三阶段是政府赋权社区组织(主要包括社区居委会、社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会等法定的社区公共管理组织),社区组织获得一定的自治权,城市治理结构进一步从“两级政府、三级管理”逐步转向“两级政府、四级管理”(包括社区组织的半自治管理)。
城市公共权力和公共资源的再分配也带来了居民社会权力的扩大。事实上,社区组织获得的权力和资源与社会事务之间是不对等的,是责任大而权力小、任务多而资源少,社区组织出于减轻自身压力和促进社区发展的需要,鼓励居民组成各种草根组织(主要包括社区志愿者协会、各类文化体育艺术团体等自愿结盟而组成的组织),提高自我管理能力,这是居民社会权力扩展的外在推力;同时,居民个性化需求无法依靠政府组织和社区组织来满足(存在政府组织失灵和社区组织失灵现象),居民自发成立各种草根组织,自我服务,这是居民社会权力扩展的内在拉力。草根组织成为居民自我管理的初级行动单元,成为社会事务治理的主体,城市治理结构转变为“两级政府、五级管理”(包括草根组织的自治组织)。[3]
治理源于政府和市民社会有序的互动。治理的质量,即治理如何更好地服务于老百姓的利益,取决于发生在政府和市民社会之间那些互动的质量。[4](p15)城市地方治理结构的多层次,既是不同层级的政府组织、社区组织、草根组织之间角色和功能分化的表现,也是它们之间关系调整的表现;它们之间的关系已不再是单纯的行政命令关系,而是交织着行政命令关系、讨价还价关系、双向依赖关系、交互作用关系;其最大的变化在于,它们之间都获得了一定的自主权,市级城市政府不再是唯一的治理单元,市、区、街、社区组织和草根组织成为五级治理单元和单位。地方治理结构的多层性实际内生了地方治理单元的多元化。
二、经验验证
为更好地验证上述阐述的相关理论假设,本文以武汉市城市治理和社区建设为个案,通过分析武汉市分权改革与地方治理单元多元化的过程进行验证。
(一)中央与武汉市(地方)分权改革:武汉市分权改革的前提
1978年以来,通过多次简政放权的改革,武汉市城市政府已经获取了大量权力。1984年,中共中央、国务院批准武汉市为经济体制综合改革试点城市。同时作出三项规定:实行国民经济计划单列,赋予省级经济管理权限,中央、省属企业下放武汉市管理。国家对武汉市实行计划单列,即是在行政建制不变的情况下,在国家计划中单独列入户头,由国家直接下达计划,在经济上享有相当于省一级的计划决策权和经济管理权。1994年,中央对现行地方财政包干体制进行改革,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制,武汉市获得了征管地方税和中央地方共享税中属于地方的税收,并逐步实行了比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。1998年,中央政府机构改革,把包括财权、人事权在内的100余项职能和权力下放给了地方政府,武汉市政府也成为权力相对完整的地方一级政府。
1994年分税制改革及1998年的政府机构改革后,武汉市城市政府获得了相对完整的地方治理权,全市财政收入和支出也迅速增加,自主支配能力进一步加强。1994年到2004年,武汉市全口径财政收入从51.48亿元增长到288.60亿元,按可比口径计算,年平均增长速度超过了18%,2002、2003、2004三年的全口径财政收入增长尤其快[5],增长率分别为30.9%、14.5%、25.0%。可以看出,中央向武汉市的分权,激活了地方的经济发展,为武汉市分权改革提供了前提。
(二)武汉市分权改革:城市地方治理结构的变迁
1、武汉市市、区分权改革:从“两级政府、一级管理” 到“两级政府、两级管理”
(1)分权改革以前的武汉市城市治理结构:“两级政府、一级管理”
在计划经济年代,我国的城市管理、社会管理同经济管理一样,实行的都是自上而下、纵向管理为主的体制,城市的市级政府和区级政府缺乏横向的综合协调与综合管理的权限及职能,而街道办事处作为区政府的派出机关,管理权能更加微弱,仅仅起着拾遗补缺的作用,城市治理结构实际是“两级政府、一级管理”模式。即使像武汉市这样的特大型城市,其行政管理的体制框架也是如此。城市治理结构表现为一元化和单一性,武汉市政府成了相对“集中性掌权”的一元主体,市政府相对于区政府享有相对集中的权力,而街道办事处几乎处于权力虚化状态。
(2)武汉市市、区分权改革:“两级政府、两级管理”
随着经济体制改革的深化和政治体制改革的逐步推进,中央政府与地方政府分权改革逐步完善,中央政府与地方政府的权限边界逐步明确,地方政府成为地方事务管理主体,拥有相对独立的财权、事权、人事权等,中央政府与地方政府的可控性分权带来的积极效应促进了城市治理结构的转变,使城市治理由单一结构演变为多元结构,上海市从1992年开始率先进行了“两级政府、两级管理”的体制改革,下放并赋予了区级政府一些管理权限,大大调动了区政府的积极性和主动性,城市建设和管理也由此发生了一些可喜的新变化,武汉市也随后完成了这一转换。市级政府对区级政府进行了包括机构、财税管理、城市建设和管理体制、行政审批制度等方面的改革,同样也增强了区政府自我调控和发展能力。
(3)以武汉市市、区财政分权改革为例
我们对武汉市市、区分权改革以来最能够体现分权成效的市、区财政收入情况进行了统计分析,进一步证明了分权的实效性,区级政府成为了真正的管理主体。按可比口径计算,以1998年为基数,在最近6年间,武汉市全市全口径财政收入与区级全口径财政收入年平均增长率分别为19.49%、39.37%,区级全口径财政收入年均增长率高出全市全口径财政收入年均增长率19.88个百分点,增长速度高出了一倍。1998年以前各年区级全口径财政收入占全市全口径财政收入的比例始终徘徊在1/4左右,区级全口径财政收入在全市全口径财政中的份额较小,分享的财政权较小。从1998年到2004年,区级全口径财政收入占全市全口径财政收入的比例逐年上升[5],到2003年,区级全口径财政收入已经超过了全市全口径财政收入的一半。即使2004年区级全口径财政收入占全市全口径财政收入的比例稍有下降,但仍超过了50%,占据了半壁江山。
从我们的统计分析可以看出,武汉市市级政府下放到区级政府的财政权越来越大,尤其是从2003年开始,区级财政对全市的财政贡献已经超过了一半,区级政府已经分享到了全市一半以上的财政权。区级政府的财政支配权越大,区级政府的权力越完整,就越能刺激其寻求发展的积极性,就越会想方设法地转变政府职能,从而减少成本,扩大效益。在这一过程中,区政府也积极寻求向街道分权,刺激街道也通过提高公共管理效率、减少成本来扩大效益,实现区、街“双赢”。
2、武汉市区、街分权改革:从“两级政府、两级管理” 到“两级政府、三级管理”
(1)武汉市区、街分权改革:“两级政府、三级管理”
1997年,武汉市实行“两级政府、三级管理”,下放城市管理权限后,为了适应城市管理和社会经济发展的需要,发挥街道办事处的作用,武汉市政府以地方法规的形式出台了《武汉市街道办事处条例》,使街道办事处分享了大量权力,调动了其工作积极性。《武汉市街道办事处条例》规定街道办事处依据法律、法规的规定,在本辖区内对社区管理、社区服务、社会治安综合治理、街道经济工作、精神文明建设行使组织领导、综合协调、执法监督检查等相应的行政管理职能;街道办事处对区人民政府有关部门设在本街道的派出机构行政负责人的任免、调动、考核和奖惩,可以提出意见和建议;区人民政府有关部门在决定上述事项前,应当听取街道办事处的意见和建议。
武汉市政府从整体上明确了应该赋予街道的权力,同时由于市政府对区政府权力下放,责权利统一,极大地激发了各区的积极性、主动性和创造性,随着区级政府调控能力的增强,政府职能转变有了新的突破。区对街道进行了包括机构、财税管理、城市建设和管理体制等方面的改革,增强了街道的综合治理能力。
(2)以江夏区与街道分权改革为例:税收属地化
江夏区为激发街道发展活力,在区街分权中遵循建立合理的利益分配机制,实现区街经济共同发展的原则,即在保证街道既得利益的基础上,调动街道培植、挖掘和引进税源的积极性,将增加收入的着力点放在培育新税源上,通过寻求新的经济增长点,促进本地区税收稳步增长。
该区从2000年开始实施“划分税种、核定收支、总额分成加增长分成”的财政体制。收入范围包括街道所属的外资企业所得税、增值税(25%)、营业税、企业所得税、个人所得税等,并以1999年实际完成额作为2000年街道收入基数,以后年度收入基数按2000年收入基数环比递增15%确定。总额分成按照确定的收入基数,本着保1999年既得利益的原则实行分成。增长分成,即对超过收入基数部分实行超收分档分成,超收分档比例为,15%部分按区街8:2比例,超收15%-40%部分按7:3比例,超收40%以上的按5:5比例。如果街道实现的财政收入达不到收入基数的,差额部分抵扣其总额分成部分。支出基数按照1999年街道支出数额确定,这其中包括行政人员经费、公费医疗以及其他支出等项目。获得了财权,街道就相应获得了较大的基层管理支配权。
3、武汉市区、街与社区分权改革:从“两级政府、三级管理” 到“两级政府、四级管理”
(1)武汉市区、街与社区分权改革:“两级政府、四级管理”
街道政府组织一旦形成一级准政府,就有一种自发扩张趋势,如果政府自身不能将部分职能转移给市场和社区,政府规模膨胀是必然的。上海社区建设面临的问题已经从改革前街道行政权力过小的问题变成了现在的行政权力过大的问题。街道行政权力过大具体表现为:街道政府组织包办社区组织事务,行政管理成本过高,社区自组织能力的发育受到制约。因此,如何在整合政府权力系统与发育社区管理自组织能力之间寻求平衡,就势必成为中国城市社区建设与管理体制改革必须应对的重大问题。[6](p82-84)
武汉市在吸收“上海模式”经验的基础上,重新界定了街道和社区的关系,把社区单独作为一级治理单元和街道分离,并首先于2000年在江汉区试点形成了以政府主动转变职能为特征的“江汉模式”,后又在武汉市全面推广。
“江汉模式”是要通过转变政府职能,理顺政府组织与社区组织的关系,建立“政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的社区治理模式”。其价值取向和政策主张是,既强化区政府职能部门功能又强化社区组织功能,既为街道办事处“松绑”又为社区组织“松绑”,既提高行政效能又能发育社会自组织能力。[6](p82-84)在社区建设过程中,社区组织逐步分享了一定的公共权力,成为最基层的公共管理组织。社区建设的“江汉模式”实际上代表了中国城市治理结构转变的新取向,城市治理结构逐步向 “两级政府,四级管理”转变。
(2)以江汉区、街向社区分权改革为例
①转变政府职能,确保社区自治
转变政府职能的原则遵循:面向社区、重心下移;事权下移、责权利配套;以人为本、资源整合;扩大民主、依法自治。
转变政府职能的实施过程:首先,理顺社区居委会和街道办事处的关系。彻底改变将居委会作为街道办事处派出机构的作法,引导、支持社区居委会充分发挥自治功能,帮助解决社区无法处理的疑难问题,树立社区代表和维护居民合法利益的新形象。其次,理顺社区居委会和政府职能部门的关系。各职能部门转变工作方式和重点,调整机构和人员配置,将工作重心沉到社区,全力做好属于本部门的行政业务,主动接受社区居委会监督。最后,理顺社区居委会和物业管理部门的关系。物业公司是一种企业,以赢利为目的,不具有社会行政管理职能。社区居委会在本辖区内具有法定的服务、管理和指导职能,代表居民对物业公司的工作给予支持、配合与监督,物业公司的工作应主动接受社区居委会的指导和监督,两者位置不能颠倒。
②出台社区事务分类管理办法,减轻社区不必要的负担
江汉区与我们华中师范大学城市社区建设研究中心在长期实证调研的基础上制定了《社区事务分类管理办法》,将集结于社区的各项事务分为社区政策性事务、社区行政执法和管理事务、社区社会服务事务、商品房小区物业管理事务、非商品房小区的物业管理事务、社区居民互助事务、社区组织事务和社区临时性、专业性事务等八类,分别明确了责任主体,责任部门各领其职。
4、武汉市社区组织与草根组织分权改革:从“两级政府、四级管理” 到“两级政府、五级管理”
(1)武汉市社区组织与草根组织分权改革:“两级政府、五级管理”
武汉市城市社区建设的重要目标之一就是要培育居民自治的草根组织。社区组织成为一级治理主体之后,在很大程度上陷入了政府和居民的“双重投机漩涡”,负担尤其沉重。在这种情况下,一方面,需要政府积极转变政府职能,堵住“漏斗效应”;另一方面,社区组织自身也应积极寻求摆脱居民投机的途径,鼓励和引导居民组成各种草根组织,提高自我管理能力。根据我们的调查,在武汉市1171个社区中,平均每个社区有6个居民草根组织,社区组织与居民草根组织普遍达成了不成文的协议:社区组织和草根组织之间不是领导与被领导关系,草根组织依法管理自己范围内的事务,社区组织为草根组织无偿提供各种开展自治活动的便利。草根组织分享了一定的自治权和部分公共资源,形成了居民自我管理的初级行动单元,成为社会事务治理的主体,城市治理结构转变为“两级政府、五级管理”。
(2)以江汉区满春街小夹社区居委会向门栋自管会分权为例
小夹社区通过门栋自治的制度建设,推动了门栋自治的规范化,搭建了门栋自治的平台,建立了门栋长效管理机制。社区居委会把属于门栋自己的事务归还给了门栋自管会,扩大了门栋自管会和居民的自治权。
一是建立门栋自管会推选制度。各门栋自管会成员首先由居委会在门栋居民中征求意见,根据居民意见,将那些在居民中有一定号召力、自愿为居民服务、乐于奉献、富有责任心的居民推荐为候选人。再由居委会主持召开门栋居民会议或户代表会议对候选人进行投票表决,最后将选举产生的正式自管会成员名单报居委会备案。
二是建立门栋自治工作制度。社区普遍建立了形式完备的门栋自治组织——门栋自我管理委员会。根据各门栋住户的多少,设立3-8名自管会成员不等,根据社区和门栋工作的需要,管委会设立民调治安、卫生、妇女计生、财务、外来人口委员,主要协助居委会开展安全、卫生、纠纷调解、收费、低保、计生等工作。同时,各门栋制定了《门栋自管会工作职责》、《门栋自治方案》等制度,明确了自管会工作职责等。并将自管会成员名单、成员分工及住址和联系方式上墙,悬挂在各门栋的显眼位置,既方便居民联系,又接受居民的监督,使管委会工作制度化、规范化,提高了门栋居民自我管理、自我服务、自我监督的能力。
(三)武汉市城市治理的多层次性内生了城市地方治理单元的多元化
武汉市城市治理的可控性分权带来了权力和资源的再分配,并形成了“两级政府,五级管理”的城市治理结构,实际内生了城市地方治理单元的多元化,市、区、街、社区组织和草根组织成为五级治理单元和单位,随之城市治理主体也多元化,政府组织、非政府组织、辖区单位、社区组织、民间组织、居民等成为武汉市城市治理的主体,共同参与城市的治理活动。武汉市城市社区建设的成功之处就在于形成了“两级政府,五级管理”的城市治理结构,通过可控性分权、转变政府职能使五级治理单元都获得一定的权力和资源,通过制定社区事务分类管理办法明确了各级政府、职能部门与社区组织的职责,通过民主决策机制培育发展了社区和民间一级的参与网络。在社区内部,各种政府组织,社区组织,草根组织,企事业单位,盈利组织,非营利组织及居民共同形成了治理网络。
三、基本结论
善治政府一直是政治体制改革所追求的重要目标,而善治政府应该是一个分权的政府,地方政府也不例外。从我国的情况来看,既要解决中央政府与地方政府的分权问题,又要解决地方政府内部的分权问题,还要解决政府向社会分权问题。办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威,[7](p45)要使地方治理有效,就需要在社会系统内适当配置权力,做到可控性分权。适当分权的政府要做到任何政策的制定和实施,都应该落实在适当的成本收益单元上,这样才能调动单元的积极性;适当分权的政府,可以使政府贴近公民的需要,使政府具有比较准确的成本和收益感觉,切实履行为公民服务的责任,可以培养公民的自创生精神,自主治理公共事务,避免理性无知和投机行为。
城市地方政府的可控性分权,目的是培育多个治理主体,孕育地方治理结构的多层次性,激活多个治理主体的积极性,从而内生治理单元的多元化,形成多边的、自上而下与自下而上互动的治理模式,最终走行善治。