城市网格化管理模式的创新研究

——以武汉市江汉区为例

张大维

（华中师范大学湖北城市社区建设研究中心，湖北 武汉 430079）

【摘  要】城市网格化管理是一种数字化城市管理新模式，在国际上处于领先水平，代表了现代城市管理的新方向；分析了我国城市网格化管理模式的缘起，阐述了其运作方式和特点，并以武汉市江汉区的具体实践为例说明了其创新之处，最后以调查数据为支撑着重研究了其效用和价值。

【关键词】网格化管理；城市管理；公共服务

    城市网格化管理是一种数字化城市管理模式，它是通过地理编码技术、网络地图技术、现代通信技术，将不同街道、社区划分成若干网格，使其部件、事件数字化，同时将部件、事件管理与网格单元进行对接，形成多维的信息体系，一旦发现问题，都能及时传递到指挥平台，通知相应职能部门解决问题，实现城市管理空间和时间的无缝管理。城市网格化管理是我国数字城市技术应用领域的重大突破，是我国城市管理的新创举，在国际上处于领先水平，代表了现代城市管理的新方向。

一、城市网格化管理模式的缘起：

从“多头管理”到“综合治理”

现代城市社会的主要矛盾是市民日益增长的公共需求与公共产品、公共服务短缺之间的矛盾，我国各级政府由经济效能型向公共服务型的转型，容易提供类似市政设施等的公共产品，但很难保证提供优质高效的公共管理和公共服务。城市政府如何为市民提供更便捷的公共管理和公共服务是当今各国城市政府所面临的最突出难题，创新城市管理模式迫在眉捷。城市网格化管理是为破解这一难题，并适应解决以下问题的需要而产生的。

（一）城市政府各层级、内部各部门缺位、错位和越位，“多头管理”和“无人管理”现象突出。随着城市现代化建设进程的加快，城市管理和服务滞后几乎成为各个国家、各个城市的共同性问题。改革开放以来，我国城市基础设施建设突飞猛进，城市面貌发生了巨大变化。但城市管理方面存在的问题仍然很突出，主要是管理体制不顺、运行机制不活，管理理念和服务方式滞后，政府内部各职能部门职责不清、职责重叠、条块分割，缺乏有效的监督和评价机制，导致政府管理缺位、越位、错位，由此带来的相互推诿、扯皮等问题不仅造成了巨大的内耗，而且不能及时有效地满足市民日益增长的公共管理和服务需求。

（二）城市政府和社区组织之间职责和功能混乱，“政府统管一切”的全能主义与“政府统权放责”的投机主义明显。一方面，虽然我国“政府、市场和社会”三元社会结构已初步形成，但是“强政府、弱市场、小社会”的格局还没有完全改变，政府仍然承担了一些不该管，而且管不好和管不了的事务。另一方面，随着市场经济体制改革和单位制的解体，“单位人”变为“社区人”，社会问题逐渐社区化，本该为自治组织的社区居委会变成了政府部门的“一条腿”。从上个世纪90年代末开始的社区管理体制改革，虽然重构和弥补了社会管理真空，但越来越使社区组织带有行政化的色彩，政府所提出的各种工作到社区，很大程度上变成了各种任务、责任到社区，而权力、资源不到社区，政府和社区的职责功能划分不清，制度和技术监督不力，社区成了各种社会问题的仓储域，导致居委会负担尤显沉重，居民对政府和社区的公共管理和公共服务满意度偏低。

（三）城市管理中信息滞后、管理被动、效率低下，突击式、运动式管理成为常态。城市政府在以前的城市管理中，要么没有专门的城市综合管理部门，各职能管理部门经常出现管理混乱、相互扯皮的现象，即使在一些城市成立了专门的城市综合管理指挥平台，指挥平台也只能看到单条的事实记录，不能对产生的数据记录进行周详的分析，对城市的管理也很被动，通常等案件发生之后，才询问责任，经常出现管理滞后的问题。另外，在对许多案件的处理上，往往都是凭经验和直觉去管理，这种粗放管理的结果是：发现问题多少没人管、处理问题是否及时没人管、问题处理到什么程度没人管；如何预防问题的发生不可知、问题发生的趋势不可知；城市公共管理和公共服务中存在的问题较为突出，城市建设成果难以发挥出最大效益。

二、城市网格化管理模式的创新及实践：

“技术创新”和“制度创新”的有机连接

城市网格化管理作为一种新兴的现代化城市管理模式，由北京市东城区首创，目前在包括北京、上海、武汉、扬州、杭州、烟台、深圳和成都等十个城市（区）试点。城市网格化管理立足于技术创新和制度创新的有机融合，其主要运作方式是利用电子网格地图技术，将“万米单元网格管理法”和“城市部件事件管理法”相结合，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将城区划分成若干网格状的单元，然后再按照功能区划，将若干类若干种城市部件（部件一般分为公用设施、道路交通、环卫环保、园林绿化和其它设施等类别）和若干类若干种城市事件（事件一般分为市容环卫、设施管理、突发事件、街面秩序、综合管理等类别）问题都赋予代码，将这些代码标注在相应的电子网格地图中（每个网格对应约万余米的实体空间）。由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，每个城市管理监督员随身携带具有无线传输和定位功能的信息采集器（即“城管通”手机），分布在所划分的区域内巡查。这样发生在每个管理区居民生活中的各种部件和事件问题，如井盖丢失、公共设施损坏、占道经营、垃圾堆积、无照游商、牛皮癣等问题，就会通过信息采集器由流动监督员或者由市民拨打监督中心特服电话等方式迅速反馈，立即显示在城管指挥中心的电子大屏幕上，而指挥中心则根据编定的程序分类处理，下达到相应的职能部门限时解决。这样就实现了从“人治”到“技防”的转变，制度约束和技术约束的融合。

以武汉市江汉区为例，其根据便于问责、单元完整和适度规模的原则，将全区13条街道114个社区27.33平方公里的范围划分为1003个网格，网格划分不是等面积机械的，而是综合考虑网格内部件数量、事件发生频率、面积大小、人口密度、监督员职责便于落实等因素，又将1003个单元网格组成75个管理区。

在对城市部件的分类分种上，江汉区按照部件的不同功能，把其划分为6大类64小种，共143773件，赋予每个部件16位数的代码，相当于它的“身份证”，标注在相应的单元网格图中，并且对周边一些醒目设施和标志物作了定位，作为部件的参照物。

在对城市事件的分类分种上，江汉区同时实现了制度创新，经过长期调查研究，出台了《城市社区公共事务分类管理办法》，使制度创新和技术创新有机连接，将诸如城市管理、社会治安综合治理、劳动和社会保障、社会服务等方面划分为4大类28小种，共134件事，对每一件事件的名称、描述、责任单位、规范的处理流程和处理时限进行了事先界定，同时对偶然发生且没有事先界定的事件，也设计了处理功能，并对事先确定的事件管理均进行了编码、编程。

在对城市部件和事件的实际监管上，每个管理区安排2名城市管理监督员随身携带信息采集器，实行从每天早上8点到晚上7点不间断巡查，同时，将城市网格化管理的特服号13971012345、区长专线85481673、区政府门户网站以及监督中心网站向市民公示，市民和社会组织可以随时向监督中心反映，监督中心立即派监督员到现场核实，采集信息，指挥中心进行督办（见图1）^[1]。

图1：江汉区网格化管理流程图

城市网格化管理的理论运作方式和具体实践破除了传统城市管理中的难题，其体现出的创新之处和特点是，在控制论、系统论、信息论和协同学的基础上，综合利用移动通讯、地理编码和网络地图等高科技手段，实行管理单元网格化、管理对象数字化、管理资源整合化、管理水平高效化、管理时空预警化、业务流程规范化、评价标准公开化的城市管理活动。

三、城市网格化管理模式的效用与价值：

建构和谐城市的必由之路

（一）管理资源整合化，管理水平更高效。城市网格化管理系统涉及城管、公安、环卫、水务、绿化、工商、社保、社区建设等诸多方面，城市网格化管理可以围绕上述职能部门的各种管理问题构筑全方位立体化的电子地图管理空间，较好地解决了过去政府部门在管理资源上存在的“纵向充分利用、横向协同不足”的问题。城市网格化管理既整合了职能部门、政务中心、社区服务中心等管理和服务资源，又整合了政务网、社区服务网、校园网等网络软件资源，还整合了城管110联动、区长专线、区长信箱、视频会议室等管理硬件资源。另外，专门的城管监督队员将原有的城管协管员、治安管理员、计生专干、低保人员等“八大员”进行人力资源的整合。通过整合，一方面，城市管理可以将可能遇到的所有事件纳入网格化管理的范畴，具有极大的静态包容性和动态扩展性；另一方面，所有相关的城管职能部门，均能从网上获得归属自己管理的信息，达到了一网多用和资源共享的效果^[2]。以武汉市江汉区为例，由于城市管理监督员对网格单元进行不间断巡视，这就相应减少了各专业部门的巡查人员，使人力资源的成本下降了10％以上；由于问题定位精确、任务派遣准确，从而避免了多头处理、重复处理等弊端，各职能部门的人工成本和事件处理成本也大大降低。

（二）业务流程规范化，管理机制更便民。城市网格化管理使信息采集、监督、反馈、督办系统更加流畅，不仅节约了管理成本，更便利及时地满足了市民的需求。实行城市网格化管理的城市政府一般建立了相对独立的监督和指挥系统，组建了城市管理监督中心和城市管理指挥中心，强化发现、监督评价环节，缩短管理流程，定量分析各部门履行职责的情况，形成监管互动、分工协作、管理有序的城市管理新模式。以武汉市江汉区为例，江汉区水务局对污水漫溢等问题以往也派人巡查，因人员少，巡查范围有限，巡查的广度和深度不够，影响了办事效率，居民群众不满意。2005年1月至9月，区水务局通过传统渠道反映的问题共358起，网格化管理系统运行后，水务局三个月处理的案件就达1000多起，处理的时间由原来的平均7小时提速到现在的平均1.5小时。针对暴露垃圾、路面污染等群众投诉较多的问题，城管局专门组建了快速反应突击队，使这些原来需1天才能解决的问题现在1-2个小时左右就解决完毕^[3]。

（三）评价标准公开化，管理监督更透明。在过去的城市管理模式里，政府职能部门既“掌舵”，又“划桨” ，既当“运动员”，又当“裁判员”，行政权和监督权合二为一，监督对象不明确、定量评价不到位，工作质量的优劣基本靠部门的自我感觉和上级领导印象。城市网格化管理实施后，由于有了数据库的支撑，基于系统实时生成的大量基础数据建立了科学完善的监督评价体系。以武汉市江汉区为例，江汉区出台了《城市网格化管理与服务系统管理办法》，从区域、部门和岗位评价三个方面，对监督中心、指挥中心、职能部门、街道等各个环节进行公正科学的管理和评价。所有的信息都反映在两个管理中心，并且自动生成评价数据，领导、工作人员都能看到。江汉区还建立了城市管理监督中心门户网站，群众反映的问题在网上也能看到，既不易作弊，也无法遮掩，监督权和行政权分开，使管理更加科学民主。据统计，城市网格化管理系统2005年10月18日在江汉区建成投入试运行以来，截至今年４月，立案13210件，结案率在80％以上，日均处理事件100余件。笔者对江汉区今年3个月的城管数据统计发现，上报立案的案件达6085件，而2005年1月至10月，通过各种方式转办的案件只有739件，问题发现量按月统计，比以往增加了25倍以上，问题发现率达95％以上；同时，在3个月里，区属部门管理的4936件案件中，已处理结案的达3964件，结案率为80.3％。

（四）管理时空预警化，管理方式更主动。传统城市管理中的反馈控制缓慢被动，已不能适应现代城市管理的快速多变需要。现代城市问题的“突发性”和“多变性”常使得城市管理部门顾此失彼、应接不暇。城市网格化管理模式中所具有的前馈控制性管理打破了“亡羊补牢”式的反馈控制性管理，它运用不断获得的最新的可靠信息加以预测，并将设定的社会管理目标同预测的结果加以对照，在出现问题的临界点之前就发现问题，事先制定纠偏措施，将问题解除在萌芽状态，既降低了成本，又减少了破坏性。以暴露垃圾的处理为例，2005年10月24日，武汉市江汉区城管监督员巡逻中发现汉口前进一路与民意街交汇处有暴露垃圾，随即将这一信息用“城管通”手机传至城市管理监督中心，接到旨令2分钟后，环卫工人到达现场，即将垃圾清走，以前需要2－3天完成的任务，现在整个过程仅用了20多分钟，这样不仅维护了市容市貌，方便了市民，还避免了可能发生的交通事故等。时空预警和快速处理机制得益于专门程序的设置，每一个处理单下发后，电子地图上的定位点所在处就会亮绿灯，离规定办理时限不到24小时转为黄灯警示，超期仍未完成的亮红灯警示，严重超期的变成黑色。专门程序设置的目的就是向各责任部门“施压”，督促各责任部门管理和服务提前“到位”。城市网格化管理的这种趋于前馈性的快速控制机制使其具有时空上的预警功能，破解了“运动式”和“突击式”的传统城市管理方式，使城市管理变得更加积极主动。

四、结语

    城市网格化管理模式的绩效已初步展现，当地的百姓誉其为“数字化为民”工程，它显示了我国城市管理的国际领先水平，代表了现代城市管理的新方向，我们应大力推广。但是，城市网格化管理还有许多值得改进的地方，例如，在如何将城市事件更合理地分类，并较全面地纳入到城市网格化管理之中，使城市社区公共事务分类管理和城市网格化管理更好地对接和有机结合，走技术创新带动制度创新、制度创新促进技术创新的新型城市管理和公共服务机制建构之路，构建和谐社区、和谐城市；还如，如何使其在更大范围内推广，让其惠及更多的中小城市和居民，构建和谐社会，还需要我们去进一步研究和完善。

参考文献：

[1] 杨文平、朱素芳等.江汉区试点城市网格化管理与服务纪实[N].长江日报(第一

版),2006－02－10.

[2] 阎耀军.城市网格化管理的特点及启示 [J].城市问题,2006，2. 

[3] 方家平.用现代信息技术推进城市管理创新.http://www.sina.com.cn新浪网，

2006－02－24.