以社区民主推进“国企改制型”社区治理[i]

——以黄石市胜利路社区“居民论坛”为例

毛满长  赵康

（华中师范大学湖北城市社区建设研究中心  湖北  武汉  430079）

80年代以来中国改革的重心由农村转向城市，城市开始了由计划经济向市场经济转变的经济体制改革。经济体制改革又推动了行政管理体制改革和社会体制改革，传统的“单位制社会”解体，单位的社会职能外溢，城市基层社会管理和社会服务出现了真空，因此国有企业改制后迫切需要重建设区，完成“单位制”向“社区制”的转变。探索“国企改制型”社区治理的有效模式就成为当前我国社区建设中一个重大问题，黄石市铁山区胜利路社区从2003年开始举办“居民论坛”，真正实现了社区居民参与社区公共事务治理，走出了一条以社区民主推进“国企改制型”社区治理的成功之路。为此，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心成立专题调研组于2006年9月对黄石市铁山区胜利路社区的做法进行了专题调研。

一、胜利路社区基本情况

胜利路社区位于黄石市铁山区城区东部，面积0.8平方公里，现有居民户数1808户，居民5950人，常住居民5830人，流动人口120人；社区居民中60岁以上的老年人1287人,占居民总数的23%；下岗失业居民301人；残疾人51人；优抚对象13人；城低保户90户；贫困户130户，贫困人口占社区总人口的15%左右；驻社区单位10个（含大冶铁矿二级单位）；社区内党组织12个（含大冶铁矿、矿建公司退居休党支部4个）；社区党支部直管党员34人；退居休党员427人。

社区有80%以上的居民为大冶铁矿单位职工或职工家属，2003年大冶铁矿改制完毕，大冶铁矿基本实现了社会管理和社会服务职能向社区的移交，可以说胜利路是铁山区面积最大，人口最多的“国企改制型”社区。

二、“社区居民参与社区公共事务治理是必然的趋势”

2003年3月，《黄石市城市居民最低生活保障实施（暂行）办法》开始推行。社区居民魏立荣一家3口被列为胜利路社区低保救济对象，但此事却在居民中引起了很大的争议。有的居民认为魏立荣不到40岁就拿低保，而社区中有的居民年龄大，同时又没有劳动能力却没有享受到低保，虽然当时低保救济每月只有28元，但是社区居民却对此十分不理解，很多居民到居委会提出质疑。时任胜利路社区书记兼主任的刘欧洲面对这种局面毅然决定召集居民广泛讨论,主题定为“40岁以下，无固定收入的三口之家是否可以纳入城市低保”，会议开始首先由社区低保专干宣读了《黄石市城市居民最低生活保障实施(暂行)办法》,并对魏立荣的家庭情况做了详细的说明，魏立荣尽管年龄不超过40岁，但是手部有残疾，没有劳动能力，妻子要照顾不满一岁的儿子无法打工挣钱。之后居民自由发言，通过公开讨论大家达成了一致的意见：同意魏立荣享受低保；40岁以下无固定收入的三口之家应根据具体情况确定是否纳入城市低保，对于有强烈就业愿望但确实有困难的家庭可以办理低保。

这是胜利路社区第一次通过社区居民公开讨论来解决社区居民关注的焦点问题的。社区书记刘欧洲通过这次事件加深了对社区治理的理解：“过去我在企业的时候我说了算，但‘过去的企业’和‘现在的社区’这两个组织的机制不一样，社区居委会是居民自治组织，它强调居民自我管理，而不是主任管理，更不是街道行政管理，社区居民参与社区公共事务治理是必然的趋势，这条路应该走下去。”

三、“居民论坛”逐步规范化运作

2005年5月，胜利路社区把这种居民公开讨论社区焦点问题、参与社区公共事务治理的模式正式命名为“居民论坛”。“居民论坛”自正式命名以来已经召开了10多次，论坛的运作进入了规范化阶段，论坛的主题开始多样化，操作流程也在实践中慢慢成熟起来。

（一）确定论坛主题

每次召开居民论坛都有一个明确的主题，而主题的确定主要是根据以下几个方面的因素：

1、居民普遍关心的焦点、热点、难点问题。这些问题与居民的切身利益密切相关，但是居民在思想认识存在不同的意见。在范围上可以是全社区的公共事务、公益事业，也可以是居民小组、门栋的公共事务，如上述“社区居民谁可以享受低保”的问题，类似的还有“整治狗患”问题、“卫生费收取标准”问题等。

2、社区工作计划的需要。社区居委会每一个阶段都会有工作计划，规定了社区居委会在某一阶段的主要工作内容。例如2005年，根据铁山区“双创”工作计划，胜利路小区被列入 “创建优秀住宅小区”单位，为此社区居委会召开了主题为“如何创建市级优秀住宅小区”的“居民论坛”，论坛上居民踊跃献计献策,积极参与社区公共事务治理。

3、国家政策、法律、法规宣传的需要。《城市居民委员会组织法》中规定了社区居委会承担着宣传国家有关政策、法律、法规的职能。居民论坛也把这些内容纳入到论坛主题中来，对居民开展经常性的教育。例如2005年7月8日，胜利路社区召开了主题为“反对选择性别生育”的“居民论坛”，居民通过公开讨论加深了对国家相关政策的理解。

（二）确定论坛参与者

每次召开“居民论坛”都会大概确定一些参与的居民和单位，对于居民通过“论坛公告” 的形式公示论坛的主题，对于相关单位则通过书面上门告知的形式做好事前思想沟通工作，确定参与居民和单位的原则主要有两个：

1、论坛主题的利益相关者。“居民论坛”所讨论的主题必定涉及一些居民或单位的利益。居民可以根据自己的兴趣和利益相关度选择参与或不参与；相关单位，尤其是牵扯到与居民利益纠纷的单位必须参与论坛。此外一些社区的骨干，例如社区协商议事委员会的成员、各小区的书记和主任、支部支委成员、居民代表以及一些居民组织参与论坛的积极性很高，凡社区居委会召开论坛，他们基本都会主动参与进来。

2、论坛主题的性质。居民论坛有时候会邀请部分政协委员、人大代表参与，这主要是根据论坛主题的性质确定。有的主题反映的问题比较尖锐、棘手，这时候主动邀请政协委员和人大代表，因为他们很熟悉整个问题形成的历史、状况、原因，认识水平是比较高的，说话也很有分量，在某种意义上更代表了公正、权威，因此请他们来商议社区重大事项。

（三）广泛收集居民意见

每次“居民论坛”召开前，一般都会提前半个月左右贴出“论坛公告”公示论坛主题，居民知道要讨论的主题后经常会在一起讨论，社区成员代表大会的居民代表把居民不同的意见、看法广泛地收集到社区居委会，再由社区居委会对这些意见、看法进行整理、归类，整合成调查问卷。调查问卷由居民自由领取填写，这样保证了论坛召开前社区居委会对居民的不同意见做到心中有数，也保证了居民在不能直接参加论坛时也可通过填写调查问卷的形式充分表达自己的意见。

（四）召开“居民论坛”形成论坛决议

在“居民论坛”上，参与者畅所欲言，可以充分表达自己的意见和看法，通过参与者的公开讨论，最后形成论坛决议。也正因为论坛决议是大家公开讨论的结果，因此论坛决议成了居民的自觉行动，例如“如何创建市级优秀住宅小区”的“居民论坛”最后形成了10点决议,其中包括“违章建筑要拆除”、“楼道不准许堆放杂物”、“门前一律不允许有违章建筑”、“房前屋后不允许种菜”等，在之后的“创建”过程中，所有拆除的违章建筑都是居民自行拆违，开创了铁山区拆违工作政府部门不花一分钱，不用一个工的先河。

四、完善保障机制，促进“居民论坛”长效发展

黄石市市委副书记汪道胜这样肯定“居民论坛”的作用：它表居民之声，议居民之事，某居民之利，充分体现了社区建设的根本方向——民主自治。但是“居民论坛”在实际运作中会遇到内部和外部因素的阻力，为保障“居民论坛”这种好的模式能够永远保持旺盛的生命力，胜利路社区不断完善“居民论坛”的保障机制。

（一）内部保障——不断提升居民自身素质

“居民论坛”是否能长久地运转下去离不开社区居民的积极广泛地参与和支持，胜利路社区通过不断提升居民自身素质实现“居民论坛”的内部保障。社区居委经常开展对社区居民的教育，帮助他们充分认识论坛的意义，提高他们的思想认识水平。几年来，胜利路社区形成了一种民主的风气，居民的参与意识不断增强，居民在论坛上提出自己的意见，自己的意见被讨论形成论坛决议，最后又被执行，通过这样一个过程，社区居民自己看到了自己在社区公共事务治理中的作用，更激发了居民参与的意识。也正因为如此，居民论坛作出的决议，居民一般都会自觉遵守。

（二）外部保障——建立“政府、单位、社区”协商机制

“居民论坛”在内部形成的论坛决议最终是否被执行，一个主要的方面还要靠政府和相关单位的支持，因为一个社区拥有的职权相当有限，社区对别人（外部）无法制约，只能是以民意为权杖，以很高的思想境界为前提。为此，胜利路社区积极探索建立“政府、单位、社区协商机制”，寻求社区外部力量，从外部保障“居民论坛”的有效、持久运转。

2006年8月4日，胜利路社区居委会开展了主题为“余家山79栋居民楼与集贸市场交界处环境卫生整治”的居民论坛，此次居民论坛最后决议由余家山市场办公室出资1000元参与卫生整治，但执行决议时该单位只同意出资200元。在单位不执行论坛决议的情况下，社区居委会请求“铁山物业管理所”、“铁山城建局”两个部门协助解决，最后召开了由上述两个政府职能部门、该单位、胜利路社区居委会三方协调会，通过面对面的协商，三方统一了思想认识，单位也同意了执行居民论坛决议，事情得到了圆满的解决。

社区问题社会化是社区建设中一个突出的问题，社区自治不能单靠社区的力量实现自治，还需要寻求更广泛的社会力量支持。‘狗患’问题是社会性的问题，胜利路社区曾经以“如何解决‘狗患’问题”为主题召开过两次“居民论坛”，尽管两次论坛做了一些限制、规定，但问题的最终解决不是一个社区能够完成的，现在胜利路社区正在与其所在的街道办事处协商，建议街道办事处出面协调建立社区与社区之间之间的协作关系，共同治理“狗患”问题；同时也在积极呼吁政府各相关职能部门尽快出台相关规定给予政策上的支持。胜利路社区正是以“政府、单位、社区”的三者联动，共同保障了“居民论坛”长效发展，以社区民主推进了“国企改制型”社区的有效治理。

作者简介：毛满长（1982－），男，河北唐山人，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心硕士研究生，主要从事社区建设与地方治理研究

赵康（1982－），男，河南南阳人，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心硕士研究生，主要从事社区建设与地方治理研究

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