城市社区公共服务设施规划标准与实施单元研究
张大维 陈伟东
城市社区公共服务设施的设置规划与建设是城市社区建设的重要组成部分。笔者凝练了各种社区发展规划理念和居住政策导向，在认真统计分析武汉市城市社区基础资料普查清单、居委会负责人普查问卷和居民抽样调查问卷数据，尤其是社区公共服务设施的配置现状和居民对其需求现状数据的基础上[1]，参照中华人民共和国国家标准《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)，借鉴北京市①、上海市②等地设计规范并结合武汉市的实际情况，着重研究了武汉市城市社区公共服务设施的规划项目、标准和实施单元，从而为武汉市和其它城市社区公共服务设施规划和实施提供了借鉴。
1．社区发展规划理念和居住政策导向
1.1均衡空间理念
从属性和功能上看，城市空间可以划分为经济空间、社会空间和政治空间；从人文地理意义上讲，城市社会空间可分为阶层空间、社区空间和街区空间三个层次。与规划相对应，它们分别是组团、小区、居住区三级；与行政管理相对应的，它们分别是居民小组、居委会、街道办事处三个层次。城市居住区规划应考虑三个空间的均衡，特别是公共服务的配置应考虑三个空间层次和合理分布（见图1）。
1.2平衡社区理念
所谓平衡邻里理论是指规划中用于抵制能在城市居住区域内形成自然区的隔离过程理论。作为不同的社会阶层应该均衡地分布在所有的区域和邻里，从而形成整个城市社会均衡的微观结构。③也即是说在城市规划中应坚持多元主义和整合主义，既通过组团实现社会阶层的适度分化，也通过社区整合（小区融合）缩短各社会阶层的社会距离。这样的混合居住具有明显的社会效益，可稳定居住类型、防止社会排斥、构建和谐社区。
1.3步行社区理念
按照新城市主义的理论，现代社区规划应该突出步行社区理念④，它主要包括两个方面的内涵：一是社区内部特别是组团内部主要是步行空间，应该成为人们交往、休闲、健身的场所；二是人们步行10-15分钟左右应该可以享受基本的公共服务。这是由社区空间和经济空间的本质差异性决定的，社区空间是人们生活的安全区域、休生养息的港湾，而社区以外的城市场所才是“压力区域”和“刺激区域”。
1.4安全社区理念⑤
安全社区是联合国改善人居环境的重要内容和衡量标准，核心是人的健康与安全。社区发展规划：一是要保证社区建筑物的质量，确保居住安全；二是要在社区内实行人车分流，确保通勤安全；三是要提供基本的公共服务设施，如医疗保健、消防、安全保卫设施，确保生命和财产安全。
1.5自治社区理念⑥
社区自我管理是社区管理的必然趋势，社区规划应有利于社区自治，推动社区民主建设，在社区规划中应注意以下几个方面：一是在社区规划时，应当把社区建成相对封闭的空间；二是应该明确社区边界，从城市地理学的角度来看，社区边界是人们对城市空间的感知空间，从社会心理学角度讲，它是人们认同社区的心理边界，明确的边界有助于增强居民的社区归属感；三是提供相对较为完备的有利于居民自治的硬件设施，如社区办公用房、集会等配套设施；四是适度的人口规模，规模与自治可能性成反比关系，社区发展规划在居住区、小区、组团三个层次上应取适度的人口规模。
2．社区公共服务设施的界定
我们把社区服务设施分为三类：生活服务设施（超市、美容美发店等）、市政设施（供电供水供气、道路交通、车站、银行等）、公共服务设施。本文只研究社区公共服务设施规划标准与实施单元。其原因在于：一方面，社区发展规划需要依据社区功能来规划，也就是说，根据社区功能，提供必要的公共服务设施。一般意义上说，社区具有四大功能：一是满足社会交往需要，使社区成为真正意义上的邻里中心；二是满足社会参与需要，社区成为人们表达权利和参与社会事务管理的场所；三是满足社会救助需要，既要为全体居民提供共同性的公共服务，更要为特殊群体、弱势群体提供社会救助服务；四是满足民主自治需要，社区成为居民开展自治活动，学习和获得自治经验、自治意识、自治能力和自治技巧的场域。另一方面，生活服务设施和市政设施历来也是城市规划的重点，有相对明确的规划标准。
3．社区公共服务设施规划项目及依据
3.1武汉市社区公共服务设施规划项目
社区公共服务设施规划项目按投资主体的不同分为政府投资和民间投资项目两大类，政府投资又分为政策性和公益性两小类（见表1）。政策性公共服务设施是指由政府投资、不存在需求差异性、可一步到位的社区行政管理服务设施；公益性公共服务设施是指由政府投资、用于公益服务、需根据社区人口结构和群体需求差异性来配置、但需纳入规划中预留土地的服务设施；民间性公共服务设施是指由民间投资、需根据社区人口结构和群体需求差异性来配置、但需纳入规划中预留土地的服务设施。
表1：社区公共服务设施规划项目、投资主体及实施单元
3.2武汉市社区公共服务设施规划项目设置的依据
武汉市社区公共服务设施规划项目是根据武汉市社区公共服务设施的供需现状，并参考北京市、上海市城市社区公共服务设施规划而设置的。
社区事实上是城市公共物品的集体消费单元，供需平衡是城市公共服务和公共经济的一条基本原则。所谓需求是指城市居民未满足的需要，就公共服务而言，实际是指公共物品的短缺，即供给满足不了需要。据我们掌握的全国社区普查的数据，城市社区公共服务设施供不应求是一个全国性的普遍问题，武汉市也同样面临这一问题。在武汉市，居委会对居民生活中主要困难的判断和居民自身对生活中主要困难的判断反映了居民对社区公共服务设施的需求强烈，并具有多样性和差异性的特点。居民实际困难排序在前6位的见表2、表3。
表2：武汉市社区居民的主要困难（居委会负责人问卷N=1036）
表3：武汉市社区居民的主要困难（居民问卷N=90）
在武汉市，社区公共服务设施覆盖率［2］占50％以上的只有6项，而低于50％的有10项，这充分反映了社区公共服务设施的短缺现状（见表4）。
表4：武汉市社区公共服务设施覆盖率
在城市化背景下，以北京市、上海市为代表的国内大多数城市在社区规划时均开始重视公共服务设施的设置和建设(见表5、6)。
表5：北京市社区公共服务设施规划项目
表6：上海市社区公共服务设施规划项目
4．城市居住区分级控制的人口规模及依据
社区规划的目的是为了改善人居环境，社区公共服务设施的设置水平必须与居住人口规模相适应。
4.1武汉市城市居住区分级控制人口规模
根据我们的调查和研究，武汉市居住区分级控制的人口规模在组团层次上以1000－2000人为宜、在小区层次上以7000－8000人为宜、在居住区层次上以30000－40000人为宜（见表7）。
表7：武汉市城市居住区分级控制人口规模
4.2武汉市城市居住区分级控制人口规模的依据
武汉市城市居住区分级控制人口规模结合了武汉市居住区人口规模现状、武汉市城市社区建设的实践经验及建设部制定的《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)，并参考北京市、上海市城市社区公共服务设施规划而确定。
4.2.1武汉市城市居住区现有人口规模
通过对武汉市1171个社区居委会负责人调查问卷的统计和分析，我们测算出街道和社区两个层次人口的平均规模。在街道（类似于居住区）平均有34874人，在社区（类似于小区）平均有5016人（见表8）。
表8：武汉市城市居住区现有人口规模
4.2.2选择建设部、北京市、上海市城市居住区人口规模的中间偏下值
北京市、上海市居住区人口规模明显大于建设部的规划标准（见表10、11、12），其规划实施难度较大，在实际操作中也降低了标准。其原因在于社区越大，服务总量越大，管理难度就越大，即使硬件设施配置到位，也可能因组织建设、运作机制不到位而难以达到服务水平。以上海市新江湾城为例②，其在实际操作中作了适当调整，将街坊人口规模定为4000人左右，相当于社区居委会管辖规模。我们在规划武汉市城市居住区三个层次的人口规模时取了建设部、北京市、上海市规划标准的中间偏下水平，既符合武汉市现状，也适应了人口规模扩大的需要，具有可行性。
表10：建设部城市居住区分级控制人口规模
表11：北京市城市居住区分级控制人口规模
表12：上海市城市居住区分级控制人口规模
5．社区公共服务设施规划指标及依据
5.1社区公共服务设施规划指标
本报告明确提出了武汉市城市社区各类服务设施的指标，包括千人用地面积指标和千人建筑面积指标两部分，其它城市可参照执行，详细指标见附表。
附表：城市社区公共服务设施规划指标与实施单元
5.2社区公共服务设施规划指标的依据
据此次普查的统计数据，以武汉市现有配置比较完整、情况较好的三项社区公共服务设施为例，测算社区居委会办公用房、室内健身活动场所、室外健身活动场所的现有规模，其他各项作类似测算，以此作为基本依据。
5.2.1武汉市社区组织办公用房规划指标及依据
5.2.1.1武汉市社区组织办公用房规划指标（见表13）
表13：武汉市社区组织办公用房规划指标
5.2.1.2武汉市社区组织办公用房规划的依据
武汉市社区组织办公用房的规划是根据武汉市社区组织办公用房现有规模及供需现状，并参考北京市、上海市社区居委会办公用房配建的指标而确定。
（1）武汉市社区组织办公用房现有规模
通过对社区居委会负责人问卷的统计和分析，测算出平均每千人社区组织办公用房的面积为26.7 m2，平均每社区社区组织的办公用房面积为133.6 m2（见表14）。
表14：武汉市社区组织办公用房现有规模
① 武汉市社区组织办公用房平均值（m2）的测算
根据分组资料求出均值
公式是：X=∑fxm／n ⑦
其中f表示在每组数据范围内的社区个数（有效），xm表示每组数据组中点，n表示社区数目（有效）。我们调查统计的868个社区（有效）社区组织办公用房的面积，表15是所得的资料：第一列数值（f）是个数分布，第二列数值（xm）是每组的组中点，第三数值（fxm）是前二者的乘积。按照公式，可知：
X＝∑fxm／n=116000/868=133.64(m2)
即平均来说，每个社区组织办公用房面积为133.64(m2)。
表15: 武汉市社区组织办公用房面积分组统计表
② 武汉市社区组织办公用房千人平均值（m2）的测算
武汉市社区组织办公用房千人所占面积＝社区组织办公用房平均面积／社区平均人数×1000
＝133.64／5016×1000＝26.7(m2)
（2）武汉市社区组织办公用房紧张
根据我们实地考察，133.7 m2的社区组织办公用房主要用于居委会和党组织办公，而召开居民代表大会、居民协商议事会、居民论坛、居民对话却没有相应的场所（如武汉关社区为解决居民论坛的场所问题还重新购买了15 m2的房屋）。随着城市管理体制改革的深入，社区建设中社区组织也呈现多样化的特点。除了社区公共管理组织（主要包括社区居委会、社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会等）外，还包括自治组织（如业主大会、业主代表大会、业主委员会等）、公益服务组织（如社区志愿者协会等）、联谊性组织（如各类文化体育艺术团体等），这些组织在工作中也需要用房。
随着社区的发展，社区群团组织只会越来越多，而不会越来越少，给这些组织配置工作用房、让居民自组织起来是城市管理有序化的基本条件。因此，此次规划应将社区群团组织的用房包含在内。
（3）选择北京市、上海市社区组织办公用房配建指标的中位值
在制定规划标准时，一方面，我们考虑到不能低于武汉市“883”社区创建后的现有规模（26.7 m2／千人）；另一方面，我们也考虑到现有规模不能满足需求、供给短缺的现状，借鉴北京市、上海市规划标准（见表16、17），并结合武汉市公共财政的可支付能力（2004年上海市的财政收入为1119.7亿，而武汉市的财政收入为288.6亿、约相当于上海市的1／4），在建筑面积上我们取了北京市的高数（28 m2／千人），而远远低于上海市的标准（50 m2／千人），也具有可行性。
表16：北京市社区组织办公用房配建指标
表17：上海市社区组织办公用房配建指标
5.2.2武汉市社区健身活动场所规划指标及依据
5.2.2.1武汉市社区健身活动场所规划指标（见表18、19）
表18：武汉市社区室内健身活动场所规划指标
表19：武汉市社区室外健身活动场所规划指标
5.2.2.2武汉市社区健身活动场所规划指标的依据
社区既是居民的私密空间，同时还是居民公共活动和公共交往的空间。社区空间是人们生活的安全区域、修身养息的港湾。居民可通过健身、休闲、聊天等形式来实现体力和心理的互动，达到生理和心理健康的目的。这就需要社区既有社区室内健身活动场所，又有社区室外健身活动场所。
武汉市社区组织办公用房的规划是根据武汉市社区健身活动场所现有规模及供需现状，并参考北京市、上海市社区健身活动场所配建指标而确定。
（1）武汉市社区健身活动场所现有规模
通过对社区居委会负责人问卷的统计分析，我们测算出社区室内健身活动场所平均建筑面积为139.78m2、社区室内健身活动场所千人所占建筑面积为27.87 m2；社区室外健身活动场所平均用地面积为345.48 m2、社区室外健身活动场所千人所占用地面积为68.86 m2（见表20）。
表20：武汉市社区健身活动场所现有规模
武汉市虽然提供了社区健身活动场所，但远远不能满足居民需求。在调查中，居委会负责人问卷中有60.79％的人认为缺乏公共活动场所和公益活动设施；室内健身活动场所的覆盖率仅为21.9％，室外健身活动场所的覆盖率也只有65.6％。这充分反映了武汉市社区健身活动场所供给短缺。
（2）选择不高于北京市、上海市社区健身活动场所配建指标
在制定规划标准时，一方面，我们考虑到不能低于武汉市“883”社区创建后的现有规模（室内健身活动场所建筑面积为27.87 m2／千人、室外健身活动场所用地面积为68.86m2／千人）；另一方面，我们也考虑到现有规模不能满足居民需求、供给短缺的现状（调查中60.79％的人认为缺乏公共活动场所和公益活动设施；室内健身活动场所的覆盖率为21.9％，室外健身活动场所的覆盖率为65.6％），借鉴北京市、上海市规划标准（见表21、22），并结合武汉市公共财政的可支付能力（2004年北京市财政收入为744.5亿，上海市财政收入为1119.7亿；而武汉市财政收入为288.6亿，约相当于北京市的2／5、上海市的1／4），在建筑面积和用地面积上我们取了不高于北京市和上海市的标准，也具有可行性。
表21：北京市小区级健身活动场所配建指标
表22：上海市邻里级健身活动场所配建指标
6．社区发展与规划实施单元建议
社区公共服务实施单元应坚持以人为本原则，把配置的现状与未来的发展结合起来，因此我们为武汉市及其它城市社区公共服务设施规划提出以下建议：
6.1 社区公共服务设施规划的两个基本实施单元
从居民的需求程度看，社区公共服务设施可分为基础性公共服务设施和配套性公共服务设施两类。基础性公共服务设施应以组团和小区为实施单元合理配置，配套性公共服务设施应以居住区为实施单元合理配置。（见表1）
6.2 社区基础性和配套性公共服务设施配置应共同注意的问题
6.2.1合理选择实施单元。我国城市社区现行居委会管辖的区域（法定社区）在人口规模上具有多样性、差异性和复杂性的特点，许多社区并未达到规划的人口规模。在实际操作过程中，选择实施单元需要做到具体情况具体分析：一方面，规划用地内的居住人口达到居住区级的，应配建居住区、小区、组团三级的设置项目；居住人口达到小区级的，应配建小区、组团两级的设置项目；居住人口达到或未达到组团级的，应配建组团级的设置项目。
6.2.2考虑服务当量。服务当量与社区内特殊人群、老年人和青少年人口比重成正相关关系，越是低收入社区，特殊人群就越多，社会问题就越多，就越需要社会救助服务，其服务当量就越大，需要社会救助设施就越多。因而在社区规划时就应该根据社区的居住群体来考虑提供相关的服务。
例如，对于低收入社区就需要在社区（小区）或居住区（街道）除应按照规定标准执行外，还应根据实际情况适当增加下列服务设施的配置指标：社区保障室、社区援助设施（慈善超市等）、再就业培训中心、慈善超市以及扶贫机构等。再如，随着老龄社会的到来，在规划时，各小区（社区）或居住区（街道）在老龄服务设施的配置上除应按照规定标准执行外，还应根据实际情况适当增加下列设施的配置指标：老人护理照料室、老年大学、老年活动室、小型休闲娱乐场所、养老院、老年公寓等。特别需要指出的是，歌舞厅、影剧院不宜设在组团、小区内部，而应设在居住区（街道）边缘，防止噪音扰民。
6.3 社区基础性公共服务设施配置应注意的问题
考虑服务半径和可获得性。公共服务设施的布局是与规划组织结构类型、小区或组团的划分、道路和绿化系统规则等相互协调的结果，公共服务设施中心的布局宜设在居民主要出行路线经过之处，考虑居民对公共服务的可获得性需求。组团级公共服务设施可根据组团级公共服务设施项目配置，均匀分布，充分考虑其服务半径。
6.4社区配套性公共服务设施配置应注意的问题
6.4.1考虑周边公共服务设施配备情况。周边公共服务设施与中心城区的距离密切相关，离中心城区越近的区域其能够享受的公共服务设施就越多，而离中心城区越远的区域所能享受的公共服务设施就越少。这就要求在社区规划时要从总体上考虑服务设施的配备情况，对于相对离中心城区较远的区域也要尽量提供相关的配套服务设施；特别是幼托、养老院、培训机构、医院等应充分考虑周边公共服务设施配置情况。
6.4.2避免重复建设。例如，目前武汉市正在进行街道社区公共服务设施的建设，其类似于居住区的公共服务设施的配置建设，为避免重复建设和将未来建成的街道社区服务中心的功能虚拟，应将老年大学、幼儿园与托儿所、再就业培训中心、养老院与老年公寓、医院与卫生院、社会救助设施等的配置纳入街道社区服务中心的规划中去统一安排。
6.4.3采用多种经营。对于政府投资的公共服务设施，可以采取政府规划、房地产公司建设，政府以成本价收购，交社区组织自主管理和使用。
6.5 中心区社区公共服务设施配置应注意的问题
社区公共服务设施应升级换代。由于老城区旧居住社区公共服务设施建成相对较早，大多已老化，因此应加快老城区社区公共服务设施的升级换代，杜绝安全隐患。
6.6 近邻区和远郊区社区公共服务设施配置应注意的问题
加快近邻区和远郊区社区公共服务设施配套建设，特别是加强新建商品房住宅社区和集镇社区的规划和发展。新建商品房住宅社区一般地域面积较广，人口规模较大，对本社区的公共服务设施需求较大，且呈现多样化态势；建成较晚的集镇社区发展明显滞后，地理区位优势不明显，周边没有其它可替代性公共服务设施，居民需求较难得到满足。[3]因此，在社区规划中应充分考虑新建商品房住宅社区和集镇社区居民的特殊要求，合理规划新建商品房住宅社区和集镇社区规模，尽快完善其社区公共服务设施的配套建设。
6.7 旧城改造需要注意的问题
6.7.1商业用地和居住用地应适度均衡。它可以起到如下作用：一是满足未婚青年和刚结婚的年轻白领阶层寻求刺激、人际交往需求。二是满足收入较高的离退休人员群体的需求，因为市中心的服务设施较齐全，生活也较方便。三是有助于避免中心城区人口空心化和市场疲软。这个问题已经在上海市开始凸现出来，南京路步行街的商业利润主要靠外来游客，而中心城区其他地段的商业则疲软，武汉不具有每天吸引300多万人次的中外游客的条件，应吸取上海中心城区旧城改造的教训。四是维护中心城区安全。城市人口空心化，街面活动人员减少，容易给犯罪分子提供机会，上海市闹市区的白天抢劫事件时有发生。
6.7.2户型结构应多元化。经济适用房应均衡分布在居住区内，而不适宜于成为单一的居住小区。如果经济适用房作为单一居住小区，很可能边缘化，成为城市遗忘的角落，容易引发社会不满和社会冲突。人口结构的多元化也有助于各种社会阶层之间的交往与融合，促进社会整合，避免社会排斥，减少社会冲突，构建和谐社区。
6.8新区建设需要注意的问题
重视远郊区和近邻区居住区的开发建设，缓解中心区人口密度过高的问题。新区居住区建设除需考虑商业用地和居住用地应适度均衡、户型结构应多元化外，在公共服务设施的配置建设上还应与住宅同步规划、同步建设和同时投入使用。对分期建成的社区，其配套公共服务设施的建设可采取过渡措施，但在规划设计和实施建设时，应注意保留公共服务设施建设的发展备用地。
注释：
[1] 此次社区基础数据普查和居民问卷抽查活动是由湖北省民政厅统一组织展开的，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心参与了策划和实施，并承担了所有问卷的分类统计和分析报告的撰写工作。本次调查范围涉及武汉市13个区、149个街道（乡镇）和1171个社区。共发出问卷2361份，回收2100份，回收率92.47%；发出社区基础数据统计表1171份，回收1100份，回收率94.19%；发出居民问卷90份，回收90份，回收率100%。
[2] 我们主要从社区公共服务设施的覆盖率（s）的角度来揭示当前武汉市社区公共服务设施的空间分布现状及特点。即S=N/M，其中，N=拥有某一具体服务设施的社区数，M＝社区总数。
参考文献：
①北京市人民政府.《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》，2002.
②上海市建设委员会.《上海市工程建设规范：城市居住区公共服务设施设置标准》，2002.
赵广君、吴光伟.《上海市居住区公共服务设施设置规划——以上海新江湾城规划管理为例》.
《城市规划汇刊》（J），2004（5）.
③柴林.住宅郊区化：理论思考与模式选择.中国城市化网，2005.
④饶及人、马素明.美国社区规划的人本主义理念.大中华别墅网，2005.
⑤Joon Pil cho,Leif Svanstrom.Developing Safe Communities——Two decades of experiences.Department of Emergency Medicine Ajou University school of Medicine,[M]Suwon, Kored,2002,p1-4.
⑥上海市社联、市社区发展研究会.第三届“上海社区发展论坛”暨现代文明与上海社区实践模式理论研讨会成果，2003.
⑦李沛良.社会研究的统计应用[M].北京：社会科学文献出版社，2002.
⑧柴彦威.城市空间[M].北京：科学出版社，2000.
⑨冯健.转型期中国城市内部空间重构[M].北京：科学出版社，2004.
