中国城市社区治理单元的重构与创生
——以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例
张大维 陈伟东 孔娜娜
［摘 要］对城市社区治理现状进行实证调查和研究后，提出以下理论假设：社区并非一定是有效的初级治理单元，较大的社区社会空间制约了社区有效的自治；范围相对较小的居民小组、院落、门栋等有形的社区社会空间和各种志愿文体娱乐组织等无形的社区社会空间更容易使居民形成集体行动，提高治理绩效；中国城市社区内部治理单元应该多层次和多元化，实现城市社区治理单元的重构与创生。并以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例进行验证。
［关 键 词］ 社区；治理单元；院落自治；门栋自治；社会空间
一、理论阐述
中国城市地方行政民主化为城市社区自治创设了前提，政府逐步退出曾被挤压了的社区自治空间，使社区日益成为一级治理单元，形成了市政府、区政府、街道和社区“两级政府，四级管理”的多元城市地方治理结构。然而社区并非是在任何条件下都是有效的初级治理单元，从便于行政操作和节约管理成本角度出发划分的社区规模一般较大、人口较多，居民搭便车的心理和收益难于完全内部化制约了社区有效的自治；范围相对较小的居民小组、院落、门栋等有形的社区社会空间和各种志愿文体娱乐组织等无形的社区社会空间更容易使居民形成集体行动，提高治理绩效。一个城市市民社会可能达到的自治程度要远远超过任何单一地方政府单位（罗纳德•J•奥克森，2005）[1]，但要实现善治，必须选择适当的治理单元，中国城市社区内部治理单元应该多层次和多元化，实现城市社区治理单元的重构与创生。
中国城市地方政府不仅需要逐步退出曾被挤压了的社区自治空间，实现社区自治；地方政府和社区公共管理组织（主要是社区居委会）还需要逐步退出曾被挤压了的民间自治空间，培育民间自治组织和公民参与意识，实现居民自治。治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式（俞可平，2000）[2]，没有一个单一的社会成员（无论是共有的还是私有的）具有足够的知识、资源容量或者权威去单方面处理社会和经济问题（埃里克•阿姆纳、斯蒂格•蒙丁，2005）[3]，社区治理是否有效最终取决于居民是否参与和自治，而居民在多大程度和多大空间上参与和自治则最终取决于居民集体行动的可能程度。
集体行动的困境阐明了较大集团不能增进成员自身的利益。第一，集团越大，增进集团利益的人获得的集团总收益的份额就越小，有利于集团的行动得到的报酬就越少，这样即使集团能够获得一定量的集体物品，其数量也是远远低于最优水平的（曼瑟尔·奥尔森，1995）[4]；第二，集团成员的人数越多，每个成员都怀着搭便车的动机，都希望出头露面，冒险的事情和有成本的事情让别人去做，自己则跟着分享利益（金太君、赵晖，2005）[5]；第三，集团成员的数量越大，组织成本、协商成本、信息成本等就越高，这样在获得任何集体物品前需要跨越的障碍就越大。
消费者选择理论的一个关键假设是，消费者有能力根据不同物品组合提供效用的能力对它们加以比较（乔•B•史蒂文斯，1999）[6]。小集团中的消费者不用靠强制或任何集体物品以外的正面的诱因就会给自己提供集体物品。小集团中的每个成员或至少其中的一个成员，会发现他从集体物品获得的个人收益超过了提供一定量集体物品的总成本；有些成员即使必须承担提供集体物品的所有成本，他们得到的好处也要比不提供集体物品时来得多。一方面，在一个较小的集团中，由于成员数目很小，每个成员都可以得到总收益的相当大的一部分，集体物品就常常可以通过集团成员自发、自利的行为提供（曼瑟尔·奥尔森，1995）[4]。另一方面，小集团的受益空间较小，集体物品与每个成员的利益关联度较高，可以使所有的成本和收益内部化，使每个成员都有明显的收益感觉，容易产生集体行动提供公共物品。
社区是一个相对完整的自治共同体，在社区治理层面上应归属于较大的集团。中国城市社区类型、规模和禀赋的差异性决定了社区治理模式的多样性，但在转型期“社区行政化”的倾向没有完全蜕变、各种专业服务组织没有完全发育的情况下，较大的社区社会空间成了各种社区治理模式的障碍，社区层面的自治和治理难题还没有完全破解；而在治理单元相对较小的居民小组、院落、门栋、各种志愿文体娱乐组织等小集团反而凸显了自治的绩效，中国城市社区自治面临着社区治理单元的重构和创生。
二、案例分析
为更好地验证以上阐述的相关理论假设，本文以武汉市江汉区城市治理和社区建设中比较成功的“院落自治”（张大维，2006）[7]和“门栋自治”为例，通过分析武汉市城市社区内部治理单元多层次和多元化的过程进行验证。
1、“院落自治”：社区内治理单元的“二元化”和社区自治的拓展
（1）社区治理的困境与“院落自治”收益内部化:“院落自治”的缘起
武汉市江汉区满春街肖家社区占地面积2.6万平方米，辖有居民1089户、
2788人，是典型的老城区。肖家院是肖家社区的一个居民小组，院落辖54户居民，约300人；其中外来人口10多户，30多人。从房屋产权来看，大多属于私房，夹杂着部分公房和十几户租房；从住房结构来看，都是1-4层旧居住房，构造比较复杂，总体居住条件差。从居民的户籍来看，65.91%的居民户口在本社区。肖家院地理上呈四合院形状，中间有110平方米的空间，武汉人称之为“天井”。院落前后各开一个小门，前门临街，沿街有很多店面；后门朝里，有一条小道通往社区其它居民小组。
复杂的院落禀赋依靠政府和事务繁重的社区居委会（由6人组成）来管理是不可能形成善治的。在范围相对较大和人数相对较多的社区层面，居委会很难发动居民参加集体活动、民主活动和提供集体物品。肖家院在实行自治之前，治安环境差、卫生状况差、邻里纠纷多、占道堆放、垃圾暴露、偷盗等脏、乱、差现象突出；本地居民与外来居民相互歧视，邻里交往、院落活动几乎无法开展。
院落自治源于2003年的前后门安装，由于地处三民路闹市中心，而且前门临街，经常有小偷在外面盗窃后从前门窜到院落里躲藏，安全隐患多。居民多次找公共治安部门和居委会协调未果后，开始寻找自我管理的途径。由于院落相对封闭，地理环境得天独厚，很多居民建议，前后门各安一扇铁门，小偷就不方便出入。院落有两位热心公益事业的居民立即带头出资，并组织居民自愿集资。四合院式的院落使得居民感觉有明显的预期收益（可以满足对安全的需求），并且可以使收益完全“内部化”，较小的范围、相互熟悉的公众监督和院落习俗也避免了居民搭便车，居民志愿集资购买铁门便成了可能。居民一般捐20到30元，最少的捐5元，最高的是一外来户，捐了300元（由于其在院落内有货仓，价值较大，其对安全的需求更大，因此出资的热情更高），家庭特别困难的则出物出力。两扇门安装后，给每家每户各配一把钥匙，居民们约定：钥匙不能外流，早上6点钟开门，晚上12点钟关门，谁最早起来，谁开门，谁最后进来谁关门。
铁门的安装，使原来多发案处得到了有效的控制，居民对公共安全的需求得到了满足。肖家院的铁门安装未经居委会协调就水到渠成，解决了院落居民的安全问题，减轻了居委会的负担。这促发了居委会服务管理思想的转变，于是居委会动员肖家院居民，成立一个自我管理的组织，划分社区治理的单元，赋予其更大的自主权，使其更好地为居民服务。2003年，民主管理小组正式成立，并通过居民推荐成立了委员会（后简称院落自管会），后来随着居民参与积极性的提高，居委会的介入减少，居民建议改名为肖家院自管小组，目前由5位热心于公益事业的人担任自管小组委员会委员，他们免费为居民服务，不拿居委会、居民一分报酬。
（2）和谐了院落：“院落自治”的内容及效用
院落自管会成立后，肖家院在诸多方面都发生了很大的变化，对居民、社区、社会和政府都起到了很好的积极效用，其经验正在为其它地区所吸纳和推广。
问卷调查显示：在人际关系方面，有92.12%的居民认为院落人际关系更加和谐了；在公共治安方面，有77.27%的居民认为社区的治安状况得到了改善；在环境卫生方面，有34.09%的居民参加过“院落清扫”，36.36%的居民参加过“掏臭水沟”，81.82%的居民认为院落更整洁了；在精神文明方面，院落68.18%的居民参加过“吃团年饭”，70.38%的居民参加过院落组织的猜谜、跳舞、唱卡拉OK 及乒乓球赛等“文体活动”；在解决公益资金方面，有73.25%的居民为公益活动集过资；在为居委会减负方面，自管会不仅给居委会减轻了财物负担，还为居委会减轻了事务负担，院落有79.54％的居民找过自管会，有77.27％的居民有事直接找自管会而不是居委会，90.09％的居民认为向自管会反映的问题基本得到解决；在维护社会稳定方面，自管会把一切不稳定的因素都扼杀于萌芽状态，吸毒、练法**功、上访等在现今的肖家院已不复存在；有95.45%的居民认为有必要成立自管小组。
（3）治理单元的“二元化”：“院落自治”的主要因素
在政府逐步退出社区自治空间后，肖家院能够实行院落自治，有多种因素的作用，但政府和社区公共管理组织逐步退出民间自治空间并推进社区内部治理单元的“二元化”则是最主要的因素。
其一、政府职能的转变使得社区居委会和自治组织的发育有了更大的自由空间，社区居委会则推动了社区治理单元的“二元化”。居委会在工作中逐步认识到把居民小组或院落当作一条“腿”，不仅会使居民小组长、居民与居委会之间产生抵触情绪，完成不了“规定动作”（如居民小组的民间调解功能、低保对象的申报和审核功能等）；更不能发挥居民小组和居民的创新精神和自我管理能力，也完成不了“自选动作”（如小组内各种文化活动的开展等自治事务），社区最终的管理服务绩效差。居委会除了放手让肖家院居民小组自己解决自己的事务外，还积极引导居民成立民主自管小组，并逐步退出干预居民小组的舞台，重构了社区二级治理单元，创生了社区治理单元的“二元化”。
其二、院落自管小组的成立实际划小了社区治理单元，突破了将社区作为初级治理单元的路径，构建了“社区——院落（有时是居民小组）”的社区治理结构。居民从心理上更加认可院落自管会，将其视为更为适宜的主要自治主体，院落成了更加优化的自治社会空间。肖家院落内110平方米的空地为居民们活动和交流提供了院落治理的场所，四合院式的院落使得所有收益内部化，每个居民都会有明显的收益感觉，相互熟悉的公众的监督和道德规范避免了不愿付费的居民搭便车，虽然没有明确的制度约束和强制性规定，但也促发了居民集体行动的积极性和可能性，院落治理绩效高于社区治理绩效，化小社区治理单元破解了社区自治的难题。
2、“门栋自治”：社区内治理单元的“三元化”和社区自治的再拓展
（1）居民小组治理的困境和“门栋自治”收益内部化：“门栋自治”的缘起
武汉市江汉区满春街小夹社区地处全国闻名的汉正街。辖区总面积 0.038平方公里，居民1128户、3364人。社区属于商住合一型社区，共有 13栋多层或高层楼房，13个居民小组，26个门栋，平均每栋43户、129人。
社区的楼房大都是 20世纪80年代武汉市旧城改造中所建，从7层到19层不等，社区内公共通道狭窄，房屋结构设计不合理。如汉正街857号一栋楼只有一个门栋，一层住有12户居民，过道狭长且无法采光，白天需要使用电灯照明。社区1-3层由物业公司管理，4层及以上住户的物业无人管理。再加上社区内商业网点密集，人员流动量大，社区治安环境差、卫生状况差，邻里关系不和睦，占道经营、垃圾暴露、偷盗等赃、乱、差现象非常突出，虽经多次整治，但均因缺乏长效管理机制而难有改观，居民深受其苦，怨声载道。正是由于这种情况，小夹社区民族路5号门栋开始了门栋自治的“尝试”。
民族路5号门栋的自治始于1998年电控门的安装。当时，由于门栋治安环境很差，经常有被盗现象。寻求居委会的解决最终没有好转，两位门栋热心人在和居委会沟通后，主动动员本门栋居民自己出资安装电控防盗门。经过门栋居民民主协商，达成一致意见：每户交400元（其中3户家庭生活较困难，2户交了200元，一户免交）购买并安装电控门。这样，5号门栋成为社区第一个安装电控门的门栋。门栋治安状况好了，这两位热心人由此得到了大家的肯定和尊重，她们也更多地组织开展门栋的灯泡更换、卫生管理等工作。5号门栋自发形成的“门栋自治”由此缘起。
为提高社区治理绩效，减少社区治理成本和居委会负担，保持优美的环境，建立长效管理机制，社区居委会积极总结推广门栋自治的经验。居委会在肯定5号门栋工作成绩的基础上，于2000年指导5号门栋成立门栋自管会。2001年又在8栋、7栋成立门栋自管会。2003年，小夹社区共有23个门栋成立了门栋自管会，以前由2个门栋组成一个居民小组，现在每个门栋则成了实际的治理单元和实际的居民小组。
（2）和谐了社区:“门栋自治”的内容和效用
由于门栋自治在社区的全面推广，它不仅和谐了门栋，还和谐了社区。小夹社区开展“门栋自治”两年多以来，社区治安、卫生环境、邻里关系有了明显的改观，社区因此变得更和谐了。
改善了治安环境，满足了居民的公共安全需求。小夹社区由于地处武汉市的商业繁华地段，人员流动量大，人员混杂，社区治安任务繁重。门栋自管会成立后，设立了专门的民调治安委员协助管理门栋的治安。同时，自管会的其他成员也是门栋治安的 “志愿者”和“义务关照员”，他们的积极工作带动了门栋居民的积极参与，改变了原来的“各家顾各家，安全难保障”的局面。据问卷调查，有 62.8 ％的居民和 76.3 ％的自管会成员认为，门栋自管会成立后，社区的治安状况得到了改善。
改善了环境卫生，满足了居民公共卫生需求。以前，社区存在垃圾乱堆乱放、高楼抛物、噪声油烟扰民，特别是楼道杂物堆砌、电线老化裸露等现象非常严重。自管会成立后，组织居民清理楼道，捐款粉刷楼道，改造电线、下水管道等。同时，自管会通过分管的委员负责门栋卫生，排定值日，组织义务清扫等，使门栋环境有了很大改观。据问卷调查，有 79.8 ％的居民和 89.5 ％的管委会成员认为，自管会成立后最大的变化之一是楼道卫生状况得到改善。
改善了邻里关系，满足了居民精神互助需求。城市居民之间交流和沟通贫乏、甚至“老死不相往来”是城市病之一。社区是社会的细胞，居民小组是社区的细胞，而门栋又是居民小组的细胞，社区和谐有赖于门栋的和谐。管委会成立后，一方面，对于出现的邻里纠纷及时调解，将“小事化无”；另一方面，经常性的开展门栋活动，在增加居民对门栋事务参与的同时，促进了居民间的交流和邻里关系的和谐。
门栋自管会的成立，构建了“社区——居民小组——门栋”的三元公共管理和公共服务网络，将居民通过门栋组织起来，使居委会对社区公共事务的管理更加细致和完善，促进了整个社区和社会的稳定。正是自管会的作用得到了充分发挥，有 82% 的居民、100% 的管委会成员和100%的社区居委会成员认为有必要成立门栋自管会。
（3）社区内治理单元的“三元化”：“门栋自治”的主要因素
门栋自治是社区自治的再次拓展，它将居民小组或院落治理的单元再次划分为更小的范围，创生了门栋治理单元，便利了社区自治和治理。门栋自治的成功有很多因素的作用，但主要还是形成了社区内治理单元的“三元化”。
其一、门栋作为第三级治理单元，门栋自管会实际成为社区的又一主要治理主体，得到了居委会和居民的推动。门栋自治减轻了社区居委会和居民小组的负担，便利了居民。居委会和居民小组也学会逐步退出曾被挤压了的居民自治空间，并积极培育社区民间自治组织和居民参与意识，引导居民自治。一方面，社区事务门栋化，减轻了居委会和居民小组的负担。根据我们抽样的4个门栋管委会2005年度的工作记录显示：平均每个门栋管委会可以分减居委会和居民小组的事务多达50多项。另一方面，居民事务门栋化，便利了门栋居民，解决了社区不能解决和解决不到位的事务，确保了“小事不出门栋”，实现了居民自治。问卷调查显示，55.1％的门栋居民有事“直接找管委会”或“先找管委会再找居委会”，门栋自管会在居民心目中的分量越来越重。
其二、门栋作为更小的居民生活区域，门栋公共环境与居民利益关联度高，居民参与门栋事务的积极性高。社区和居民小组的规模和人数相对较多，其集体物品的提供与居民需求相关性小，在由居民共同提供集体物品时，居民更倾向于隐藏需求或搭便车，难于形成集体行动。门栋则化小了居民自治的共同体，作为理性的经济人，居民都有明显的收益预期，而且同一门栋的居民在道德规范和公众舆论的监督下避免了搭便车，集体物品容易被提供。如 7 栋的门栋长说，“在清理楼道收费时，每户交 5 元，租户是 50 元，门栋长是 20 元，困难户能免就免或者少交，我们交的情愿，很少有人不愿意交。”门栋收益的内部化促发了门栋居民自觉参与的积极性，清理了的楼道大家都很爱惜，能够长久保持下去。
3、破解社区自治难题：“院落自治”和“门栋自治”的意义
“院落自治”和“门栋自治”是社区自治的创新，是社区自治向“院落自治”和“门栋自治”的延伸和发展，破解了城市社区自治和治理的难题。
首先，重构了社区治理单元，划小了自治共同体，提高了社区治理绩效。社区自治是整个社区范围的自治，它包含社区内所有的门栋和居民。据民政部统计，目前全国的社区规模集中在1001——3000户之间，共38866个，属适中规模的社区；随着社区体制改革，出现了超大规模的社区，8001户以上的社区有2780个；中等规模在3001——5000户之间的社区有7456个，小规模社区1000户以下有20316个（民政部办公厅，2005）[8]。即使是适中规模的社区，以每户 3 人计，社区自治的主体即居民也有3000-9000 人，其人口规模远远大于肖家社区和小夹社区。如果还只是将社区作为初级治理单元，仅在社区层面上治理，将很难实现社区自治。而一个社区包括几个到十几个院落（或居民小组）、十几到几十个门栋，一般院落从40－100户不等、门栋从10－30户不等，自治范围的缩小增加了集体行动的可能性。
其次，治理单元的缩小和创生，便利了居民政治参与和社区民主活动的开展，降低了社区管理成本，维护了社会稳定。相对于院落和门栋来说，社区规模的“庞大”使得开展全体居民的民主活动较困难，成本较高。 以选举为例，尽管居民参与居委会组织选举，但居民个体的分散性和较低的利益关联度使选举后居民难以或不愿意参与社区公共事务的治理，导致社区自治变为部分民间精英的自治。院落自管会和门栋自管会作为一个自治组织，不仅能培育居民的参与意识和自治能力，而且使居民得以借助自管会参与社区治理，拓展了民主参与和利益表达的渠道，从而促进社区自治，维护社会稳定。
三、基本结论
政府的可控性分权孕育了多层次的城市地方治理结构，实际内生了地方治理单元的多元化（张大维、陈伟东，2006）[9]，但中国城市社区建设以来形成的“两级政府、四级管理”的城市地方治理结构并不意味着城市社区是城市治理的初级治理单元。治理是各级政府及其职能部门、街道、社区、企事业单位、各种民间自治组织、专业性服务组织和居民等联合互动的过程，而居民是治理的最重要主体，治理单元的划分和确定应以调动居民参与的积极性为前提，居民是否形成集体行动最终制约着社区治理的绩效。
城市社区社会空间影响着社区自治和居民自治的绩效。在社区集体行动中，到底采用哪一种决策制度要受到参与者人数规模、受益空间大小、意见分歧程度和文化习俗等多种因素的影响（陈伟东，2004）[10]，但归根结底还是受到社区社会空间的制约。城市社会空间作为城市的要素，具有典型的社会关系和社会资本属性，重新认识城市社会空间的社会属性，已经成为城市公共管理的重要内容（张鸿雁，2005）[11]。相对较小的社区社会空间更能够使居民形成集体行动，使其在参与治理过程中有明显的收益感觉，实现成本和收益的完全内部化；在没有第三方强制性介入的情况下，相对较小的社区社会空间中形成的“习俗性产权和社区规范”（青木昌彦，2002）[12]更能够制约居民的行为，排除居民的理性无知和搭便车。
合理的社区治理单元不仅可以在其治理单元内部形成良性的互动，避免公地灾难，形成集体行动，还可以降低政府和社区的管理成本，培育居民参与的自治精神，提供居民利益表达和民主协商的渠道，维护社会稳定。
中国城市社区内部治理单元不仅应该在有形的社会空间（社区、院落、门栋等）上实现多层次、多元化，还应该在无形的社会空间（各种志愿文体娱乐等草根组织空间）上实现多层次、多元化。一方面，政府和社区公共管理组织（主要是社区居委会）要主动退出民间自治空间，积极重构社区治理单元；另一方面，政府和居委会还要引导民间草根组织的发育和壮大，创生多类型、多层次的无形社区治理单元。
Reconstruction and recreation of
Chinese city community’s governence unit
——take Wuhan “courtyard autonomous”
and “gate autonomous”as example
【Abstract】 Carries on the real diagnosis investigation and the research, proposes following theory supposition: The community certainly is the effective primary governence unit by no means, the bigger community society space restricted the community to be effective autonomously; The scope relative younger inhabitant group, the courtyard, gate and so on the visible community society space and each wish literary style entertainment organization and so on the invisible community society space is easier to cause the inhabitant to form the collective action, enhances the governence achievements;Chinese city community interior governence unit should multi-level and the multiplication. And “the courtyard autonomous”and “gate autonomous”carries on the confirmation take Wuhan as example.
【Key word】the community ;governence unit ;courtyard autonomous ;gate autonomous ;society space
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[12][日]青木昌彦.比较制度分析.上海远东出版社，2002：35
［作者简介］ 张大维(1981－)，男，湖北宜昌人，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心研究人员，硕士，研究方向为城市治理和社区发展；陈伟东（1964－），男，四川成都人，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心常务副主任，《社会主义研究》杂志副主编，教授，博士，研究方向为社区建设与地方治理；孔娜娜(1981－)，女，河南焦作人，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心研究人员，硕士，研究方向为城市治理和社区发展。
［基金项目］ 国家社会科学基金（NO:04BKS027）：《中国城市社区居民自治的制度研究》。
联系方式：张大维 陈伟东
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