随着我国改革开放不断深入和城市化进程的加速，城市社区的地位和作用日益重要，城市社区建设与发展已经成为中国社会发展中的一个战略性问题。在这一战略性课题中，城市社区管理体制和运行机制建设与发展问题尤其突出，需要我们加以研究，并且在实践中加以完善和创新。
一、中国城市社区建设与发展管理体制与运行机制的现状及特点
具有时代特色的中国社区建设兴起于20世纪90年代初期，是中国改革开放的产物，也是中国城市化、现代化发展的产物。随着我国城市社区建设与发展，其管理体制与运行机制在各地也基本确立，形成了政府主导，整体推进，全面拓展，典型引路，突出创新的构建格局。
（一）社区管理体制与运行机制的现状
1、现行的社区管理体制构建实践。在社区建设与发展过程中，加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制，是社区建设与发展的近期目标之一。
随着社区建设的蓬勃发展，各地开始了社区建设与发展管理体制的构建实践，并创造了一些经验。上海市是我国较早探索社区建设与发展管理体制的特大城市，它在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区建设与发展的管理体制。具体地说，一是由街道党工委、办事处和城区管理委员会构成了街道社区建设与发展的领导系统；二是由市政管理委员会、社区发展委员会、社区治安综合治理委员会和财政经济委员会构成了街道社区建设与发展的执行系统；三是由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成了街道社区建设与发展的支持系统。三大系统各司其职，各负其责。青岛市构筑的社区建设与发展管理体制包括四个相互关联的层次：一是由市委、市政府领导牵头，有关部门领导参加的全市社区建设工作委员会，主要是做好社区建设与发展规划、制定工作目标并督促检查等；二是由区委、区政府主要领导担任正、副主任，有关部门领导人参加的各区社区建设指导委员会，主要是做好指导、协调、督促、检查全区范围的社区建设与发展工作；三是由街道办事处党政主要领导任主任，辖区内与居民生活相关的有关部门及企事业单位负责人参加的各街道社区建设协调委员会（或社区管理委员会），负责研究部署、综合协调全街范围的社区建设与发展工作；四是市、区两级社区建设工作委员会（指导委员会）办公室都设在民政局，由民政部门负责日常事务，充分发挥民政部门的重要作用。沈阳市在构筑社区建设与发展管理体制的过程中，除了在区一级建立了由区委、区政府和驻区大单位主要领导参加的党政工作联席会，行使全区三个文明建设协商议事的权力，在区一级建立了由区委书记和区长任主任的社区建设指导委员会以及六个专业委员会，在街道一级也相应成立了党政工作联席会和社区建设工作委员会以外，还在调整居委会辖区的基础上，构建了居委会一级的社区建设与发展的管理体系，成了沈阳市社区建设与发展中颇具特色的内容。武汉市江汉区在社区建设与发展中，形成了政府依法行政，社区依法自治，行政调控机制和社区自我调控机制整合互动，政府管理功能与社区自治功能互补的社区管理体制。南京市鼓楼区在区、街两级建立了社区党建联席会和社区建设发展（协调）委员会，在居委会辖区共同体实行了居民委员会、社区服务中心、物业管理公司“三合一”的体制，供称“三块牌子，一套班子”。海口市振东区在开展社区建设与发展的过程中，一是成立了由人民代表和社区单位代表组成的区、街、居三级社区代表大会，作为社区工作的权力机构，讨论和决定社区建设与发展的重大问题；二是在街道一级成立了社区协调委员会，全区成立了社区发展委员会，作为社区工作的执行机构，履行社区管理、教育、服务、监督等职能；三是区、街、居委会分别聘请辖区内的知名人士、居民代表、单位代表组成了社区议事委员会，履行协调、议事、参谋、监督等职责；四是建立健全了居民区党支部，加强了社区党组织对社区建设工作的领导。
以上这些地方的城市社区管理体制建设，在我国具有一定的代表性，基本上体现了我国目前城市社区管理体制的基本面貌。
2、现行的社区运行机制建设实践。我国现代城市社区建设与发展10余年来，社区工作取得了很大进展，除了各地探索了各具特色的社区管理体制外，一个很重要的方面是我国现代社区运行机制也在探索中逐步形成。上海市基本形成了条块结合、以块为主、各方参与的社区运行机制：武汉市基本形成了以转变政府职能为中心、行政调控与社区自我调控相结合的社区运行机制；南京市、杭州市以强化社区居委会独立实体权力和功能、以社区服务的系列化与网络化等为特色的社区运行机制，等等，都是一些有益的探索。综合各地经验，目前，我国城市社区建设与发展运行机制可以概括为：党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方支持、群众广泛参与。在具体操作层面上，各地都十分注重加强党委和政府对社区建设与发展工作的领导，主要体现在：统一思想，提高认识，制定规划，组织落实，对推进社区建设与发展负总责；发挥职能部门的作用，协调各有关部门的关系，解决人力、物力、财力方面的困难，形成社区建设与发展的整体合力。在党委、政府的领导下，民政部门找准自己的位置，知难而进，当好参谋助手，搞好部门间的协调配合，充分发挥主管部门的职能作用。当前，不少地方市、区都成立了社区建设工作领导小组，办公室就设在民政局，这是发挥民政部门职能作用的很好形式。社区居委会充分发挥居民的自治功能，在社区内认真落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。社区单位和社区居民在社区建设与发展工作中发挥了主体作用，社区居民的自我管理、自我教育、自我服务的功能逐步得到发挥。各地还十分注重市场机制的作用，吸引经营性组织参与社区建设与发展。党委、社区、社会和市场的关系在社区建设与发展过程中逐步在向协调方面发展。
3、管理体制与运行机制建设的成效。近年来，在各级党委、政府的引导和支持下，我国社区建设发展迅速，在管理体制和运行机制建设方面取得了明显成效。其一，合理划分社区，扩大基层民主，构建新型自治组织体系。适应新时期的形势和任务的需要，构建新型社区的组织体系，建设一支精干高效的社区工作者队伍，是社区建设的基础和保证。各地一是针对现有居委会规模普遍较小、区域不尽合理的问题，本着有利于自治、管理和发挥功能的原则，按照“小于街，大于居委会”的方法，对社区进行了科学合理的划分。二是坚持扩大基层民主，严格依法办事的原则，构建包括社区成员代表大会、社区协调议事委员会、社区居民委员会在内的新型社区主体自治组织。三是发挥党组织的领导核心作用，构建新型社区党建机制。通过这些组织的建立和分工，目前已初步形成了结构较为优化、功能较为完善的组织系统，为社区工作的开展奠定了组织基础。其二，以体制创新为重点，推进政府部门转变职能。社区主体组织的构建只是社区建设与发展工作的第一步，要真正强化社区滋长功能，推动社区向自治方向迈进，实现社区建设的目标模式，就必须切实创新体制，推进政府部门转变职能。各地在进行政府职能转变的过程中，着重突出了以下两点：一是将着眼放在制度创新上，建立切实有效的运行体制和保障有力的实施机制，以保证政府职能转变目标的实现，避免走回头路。二是坚持有所为、有所不为的原则，该管的一定要管好、管到位，该放的一定要敢放、放到底。基于此，很多地方提出了转变政府职能的几项原则，即面向社区，工作重心下移；费随事转，财随责走，责、权、利配套；以人为本、资源整合；扩大民主，依法自治。其三，以社区服务为龙头，整合资源，提升社区服务功能。新形势下开展社区建设必须把解决居民群众的实际困难，满足居民群众的利益要求作为中心环节来抓，才能提高居民的参与意识，推动社区向自治的方向迈进。许多地方基本实现了社区服务网络化、社区服务内容多样化、社区服务运作机制市场化。
（二）社区管理体制与运行机制的主要特点
经过十几年的社区建设与发展的试点到推广的实践，各地城市社区管理体制与运行机制的初步形成和不断创新，形成了我国城市社区管理体制与运行机制的基本特色，归纳起来，主要有以下三个方面：
1、社区建设与发展同改革完善城市管理体制相结合，重点在街道层面上创新和建构政府在社区的行政管理系统。一是“两级政府、三级管理”，注重行政管理重心的下移。“两级政府”指的是市、区政府，“三级管理”指的是市、区和街道的管理。在“两级政府、三级管理”的基础上，做到“四级落实”，即市、区、街、居四级的组织落实。这是上海、石家庄等一些城市创造的经验，重点在于加强街道和居委会，而且关键在于市、区两级要逐步放权给街道。目前不少市、区下放、转移权力给街道、居委会，大大加强了社区的服务管理功能，收到良好的社会效果。二是“以块为主，条块结合”，注重理顺综合管理与专业管理的功能职责。“条块结合，以块为主”，主要是在社区建设与发展中，行政部门的专业管理与街道办事处的综合管理相结合，而以后者为主。社区建设与发展，涉及社区的方方面面，单靠几个部门的专业管理是难以奏效的，必须在街道办事处的统一协调下充分发挥专业管理部门的作用。各地根据社区建设与发展的这一客观要求，不断探索出了一些“条”与“条”之间、“条”与“块”之间的有机结合的方式。三是“政事分离，政社分离”，注重转变政府职能和培育社会组织。政事不分、政社不分，是计划经济条件下，我国城市社区建设与发展的一个显著特点，我国城市新型社区管理体制与运行机制旨在对此进行突破。各地十分注重转变政府职能，努力探索政府与社区的关系，大力培育和发展社会中介组织，初步改变了政事不分，政社不分的局面。
2、社区建设与发展同社区服务运行机制改革相结合，重点在街居层面上创新和构建社区的社会服务系统。这是目前我国城市社区建设与发展的重点内容，各地在这方面的探索下的功夫较大。一是通过培育物业管理市场化、环卫保洁市场化等新机制，提高社区服务的经营管理水平；二是通过建立社区文化活动分中心、医疗卫生分中心（站点）等社会组织，推进社区服务社会化、产业化；三是通过发展各类居民互助性、公益性服务网络，切实满足居民多样化、个性化需求。这些探索，不论成效如何，但是，我们认为大的方向是正确的。
3、把社区建设与发展同推进基层民主建设相结合，重点在居民区层面上创新和构建社区居民的自治参与系统。城市基层民主建设重点在社区，社区建设与发展必须紧扣社区居民自治这一主题来展开。因此，我国各地城市社区建设与发展突出民主机制建设，一是完善和创新社区居民委员会、业主委员会等自治组织的自我管理、自我教育、自我服务运行机制；二是探索和丰富社区议事会、评议会等社区自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督新形式；三是在培育各类社区活动群体的基础上形成广泛的社区参与和互动。
（三）现行社区管理体制与运行机制所起的作用
各地根据各自的实际情况，探索出了各具特色的社区管理体制和运行机制，在社区建设与发展中发挥了应有的作用，为今后我国城市社区建设与发以及改革和进一步创新社区管理体制和运行机制积累了丰富的经验。
1、在管理体制与运行机制上保证了我国社区建设的健康发展，增强了社区管理的自主能力。我国现行城市社区管理体制与运行机制，是在社区建设与发展的过程中逐步探索并初步形成的，尽管不完善，但是在目前情况下，它们对我国城市社区建设的健康发展起到了应有的作用。在已有管理体制与运行机制的作用下，社区建设在稳步推进，并且，这套管理体制与运行机制是紧紧围绕社区自治这一主题来探索和建构的，充分考虑到社区自主管理，因此，它们有利于社区组织、社区居民的自主，它们的实施是对社区管理的自主能力增强的有力保障。
2、将原有的市、区、街纵向城市管理体制引入社区，初步形成了以“两级政府、三级管理、四级落实”为主要特征，兼具各地特色的社区建设与发展管理组织方式。城市社区管理体制不能游离于整个城市管理体制之外，原有的市、区、街纵向城市管理体制对于城市社区管理体制建设起着十分必要的借鉴作用。上海等地明确提出并构建了“两级政府、三级管理、四级落实”的责权利统一、条块结合、以块为主的社区管理体制，既继承了传统，又有创新和发展，是我国现行的城市社区建设与发展管理体制最具代表性的成果，这一管理体制被推出以后，各地结合本地实际，形成了各具特色的社区建设与发展管理系统和组织方式，将继承与发展、借鉴与创新结合起来，在体制创新中推动着社区建设与发展。
3、确立了街道办事处在社区管理中的主导地位，通过简政方权，强化街居职权，加强社区的服务、管理功能，创新了社区运行机制，规范了社区建设与发展工作。各地在社区建设与发展过程中，根据中共中央、国务院及民政部的要求，充分发挥街道办事处在社区管理中的重要作用，通过确立街道办事处在社区管理的主导地位来转变政府职能，放权给社区居委会，突出街道的指导服务功能，社区居委会的自主管理功能，激发了社区建设与发展工作的活力和创造性、主动性。
4、各地区都在积极探索基层社区管理体制与运行机制的制度创新，城市社区管理组织的基本架构和运行机制已经初步形成。在推进城市社区建设与发展工作中，民政部确定了11个实验区，也即示范区，这些地方率先探索，形成了各具特色的城市社区管理体制和运行机制，由示范到推广，进展顺利。各地先后探讨了政府定位、社区定位，划定社区范围，成立社区建设与发展组织，制定社区管理制度，逐步理顺党组织、政府、社区、居民的关系，为我国城市社区工作运行起到了一定的规范作用，为我国今后的城市社区建设与发展打下了坚实的基础。
二、中国城市社区建设与发展管理体制与运行机制存在的主要问题分析
尽管各地城市社区建设与发展管理体制与运行机制普遍确立起来了，在城市社区建设与发展中起到了应有作用，但是，在实践中仍然存在一些问题，需要进一步研究和探索，不断加以完善。
（一）社区管理体制存在的主要问题
1、政府角色的转换不到位。当前，全国各城市政府在社区建设与发展过程中，普遍实行政府职能下移，但是政府职能下移并不等于职能转变，政府角色更多地体现为一种政府行为。政府职能下移的本来意义是政府已有职能深入基层，并不是政府职能有何改变。因此，在许多城市的社区建设与发展过程中，政府所干的事仍是计划经济时期在城市基层所干的事，社区自治反而因政府职能下移而受到影响，不能很好地发挥自治组织的作用。政府对社区建设与发展到底应该做些什么事，并没有完全分清楚，以致于容易用行政的办法办的事，政府抓在手上，社区内不好办的事，有些本应由政府办的事，政府反而不去办，推向社区自治组织。因此，在社区政府行为的行政色彩仍然浓厚，服务意识仍很淡薄。政府角色的转换应该是变行政行为为服务行为。
2、行政隶属体制模糊。现今，全国各城市社区普遍存在自治组织与街道办事处的关系、自治组织与政府职能部门的关系、自治组织与物业管理部门的关系不顺。就自治组织与街道办事处的关系看，有的城市社区隶属街道办事处，有的城市社区如新建开发小区、城乡结合小区并没有隶属街道办事处。在没有隶属街道办事处的社区里，居民小区管委会代行政府职能产生了诸多问题，一是企业行使政府职能使政府的权威性受到了影响。新建小区直接管理机制主要受管委会委托为业主和住户提供有偿服务的物业管理公司，用以盈利为目的的经济实体来代行政府职能，与政府为人民服务，非盈利性、公益性的宗旨相冲突，社会上普遍不接受小区管委会代行的政府职能。二是小区管委会并未真正履行政府赋予的社会管理职能，小区内居民的招工、参军、婚姻登记、计划生育、子女上学等一系列问题只有到户口所在地才能办理，小区居民未能就近就获得社区服务。三是政府既然把社会管理职能赋予了小区管委会，居民委员会便放弃了对小区事务的管理，而小区管委会又不能真正行使政府赋予的职能，因而在小区内普遍形成了社会管理方面的“空白”和“真空”。就自治组织与政府职能部门的关系看，社区内自治组织对许多事情无能为力，文化、卫生、计划生育、体育等服务业呈现出政府职能部门多头审批、多头管理、管理失控的情况。就自治组织与物业管理部门的关系看，物业管理部门因其自身利益考虑，为了增加收益，延伸自己的服务项目，扩大自己的经营范围，以致于乱设经营门面，居委会对其管理是心有余而力不足，不仅影响了居委会的自主能力，也使居委会在居民中的影响力降力。
3、街道管理体制改革的问题日益突出。现行的体制是街道办事处是城市区级政府的派出机构，代行区政府在本辖区的行政职能，权力是有限的。在社区建设与发展过程中，街道办事处由“虚政府”变成了“实政府”，许多由政府办的事落在了街道办事处，使得街道办事处无能为力，对社区建设、发展、管理的指导、服务、协调难以真正落到实处，最终还得依靠市、区政府给予各方面的支持。再者，社区自治组织与街道办事处在职责上也有交叉。街道办事处的职责与其法律地位这种不符，既影响了街道办事处的合理定位，也影响了社区自治组织自治性的实现。
4、尚未形成统一协调的服务管理体制。社区服务已经发展到以公共服务为主的新阶段，而政府的政策包括投入政策、组织政策、服务措施却仍旧停留在便民利民服务的旧阶段，未形成新的协调的服务管理体制。政府也好，社区居委会也好，社会组织也好，市场组织也好，都在提倡服务，但是，哪些属公共事业服务，哪些属社区自我服务，哪些属经营性服务，至今仍不十分明确，以致于有的服务项目多家在搞，有些服务项目无人来搞，“交叉”和“空白”同时存在，各打各的锣，各吹各的号，难以形成步调一致，这是服务管理体制不顺和不完善的重要表现。
5、社区中非政府、非盈利组织发育迟缓。全国绝大多数城市社区中的非政府、非盈利组织发育普遍跟不上社区建设与发展。其表现：一是各社区定位后，社区建设大张旗鼓，但非政府、非盈利组织迟迟得不到建立；二是有些社区尽管经过很大努力建立起了这类组织，由于规模跟不上、服务也难到位。造成这一现象的根本原因是社区的规模所限和经费来源所限。非政府、非盈利组织的经费必须来源于本社区居民，社区规模过小，服务对象过少，这类组织的生存就是一个问题。社区中非政府、非盈利组织发育迟缓的直接后果是难以承接政府和企业转移剥离出来的社会职能和服务职能。
（二）社区运行机制存在的主要问题
1、缺乏具有活力的领导动员机制。社区建设与发展是一个复杂的系统工程，旧的计划经济条件下的社区管理体制在我国根深蒂固，党委、政府直接管理社区建设与发展的惯性仍然存在，居民长期处于被领导、被管理的被动地位，依赖于党组织、政府的心理普遍存在，再加上，在社区建设与发展过程中，组织动员发动不是很广泛、很深入，“行政发动”的痕迹比较明显，因此，没有形成广泛的认同感和归属感，居民参与社区建设与发展的自觉性、积极性还不高，以致于政府及有关部门热情高涨，居民、社区单位、市场组织参与程度不足。一头“热”一头“冷”，不可能具有活力。
2、缺乏规范有序的民主管理机制。社区居委会在各城市社区已普遍建立起来了，但是许多社区居委会的工作人员仍然是“干部”，如“群干”、“计生干部”等，不少人拿的仍然是国家干部的工资，也有许多工作人员是街道办事处派的干部，由社区居民直接选举产生的工作人员不多，社区居委会的主任、副主任是由居民代表选举产生，其他工作人员并不全是选举产生。在社区居委会存在着对上负责与对居民负责的不一致问题。这是由于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落实不彻底，有的仍是形式上的原因造成的。在社区建设与发展中，目前民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其形式、理论意义大于内容、实践意义，真正实现这四个民主，还有一段距离，还有艰巨的工作要做。由于这四个民主没有彻底落实，造成了社区居委会管理难以适应社区建设发展的需要。
3、缺乏便捷有效的社区参与机制。社区参与机制缺乏便捷有效性，其表现有三方面：一是居民参与力度、深度、广度不够。居民虽然生活在社区，但却没有意识到自己是社区建设与发展的主体，没有意识到自己对社区应尽的责任与义务，甚至认为社区建设与发展是政府行为。二是社区参与机制还没有从实质上将居民行为完全纳入进来，居民从一定意义上讲仍然游离于这一机制之外，资源共享，责任共担的责权利未形成统一。三是社区内很多职能被驻区单位所取代，社会权力变成“虚拟”，在社区内的每一个单位都是一个“小社会”。各个单位虽然都依托于同一个社区，但其管理权限却都隶属于本行业和本系统，同一街区的单位之间大多是鸡犬之声相闻，老死不相往来。除了缴点卫生费或治安费等之外，与社区很少联系。这既造成了社区参与机制的梗阻，又挤压了参与机制的运行空间。
4、缺乏稳定可靠的财力筹集机制。国外社区活动的经费来源大致有以下几种渠道：一是政府拨款。社区内部公共设施的日常经费由政府提供。二是捐款与税收。社会募捐是社区资金来源的一个重要渠道。宗教组织和慈善机构也会给予资助。在日本，居民除了缴纳所得税外，还要缴纳与居住区相关的一个税种：住民税。这一部分税收就直接用于社区。三是自筹经费。在欧洲国家完全自治性组织的活动经费一般都是由组织成员自筹的。另外，有些国家社区组织的领导人基本上是志愿人员。目前，我国城市社区建设与发展资金来源极不规范，尚未形成固定的投资方式，很多是通过街居经济来实现的，缺乏政府资助和社会赞助的良性机制，自身缺乏造血功能，以致于社区建设与发展缺稳定可靠的财力支持。
5、缺乏社区服务功能的协调机制。其主要表现：一是社区服务定位不清。哪些属社区服务，哪些属政府公共服务，哪些属社会专业化服务，哪些属市场的经营性服务，还没有形成明确的规范。二是服务商业化倾向严重。在绝大多数社区，一谈到服务就要收费，似乎不收费就不能服务。一些社区居民要么不让社区人员服务，自己动手；要么舍近求远，请社区外的市场人员来服务。三是未能划清公益与经营服务的区别。在实际操作中，一些公益性的服务如体育器材也按小时收费，安全保卫、社会治安收费养保安成为经营性服务。当前社区服务功能基本上是紊乱的。
（三）存在问题的原因分析
社区建设与发展管理体制与运行机制存在的这些问题，是有多方面的原因的，归纳起来主要有四个：
1、现行社区建设与发展是个新生事物，有一个探索过程。任何事物从无到有、从有到发展完善是一个长期的过程。社区建设与发展是一个制度创新、社会重构、城市管理格局调整的复杂系统工程，需要全社会作不懈努力。社区管理体制与运行机制的建构与完善，是社区建设与发展的主要工作，不可能一蹴而就，存在这样那样的问题在所难免。通过方方面面的共同努力，一些问题会在今后的探索实践中逐步得以解决。
2、法律、法规的滞后，政策导向上的行政化趋向。社区建设与发展缺乏法律上的规范，无法可依、无章可循的现象严重，缺少法律法规保障。当前，国家也只有一个在全国推进社区建设的意见，在各地也都依据这一《意见》来开展社区建设与发展工作，并制定了相应的地区性的规定。《社区自治法》这一社区自治的基本法还未出台，各专项法律如《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》也没有出台。法律、法规建设滞后，必然带来一些无序状态。现行的社区建设与发展主要是政策导向和要求，行政命令式的政府主导，在各社区建设与发展中是个共性的问题，在这种情况下，社区管理体制与运行机制在某种意义上成为政府行政在新形势下的延伸，而不是社区自治组织和社区居民的自觉行动。
3、理论研究的滞后，思想观念上存在误区。严格地说，我国社区建设展缺乏调查研究，也缺乏前期准备，缺乏专家论证，搞11个试点后马上就推广，是摸着石头过河，走一步看一步。在试点和推广过程中，召开经验交流会，往往只谈经验，忽视问题，试点中的问题在推广过程中仍然存在。理论界的介入就更晚，至今还没有一套适合中国国情的社区理论，头痛医头，脚痛医脚，不能从根本上解决问题。在理论上把社区建设混同于基层政权建设，混淆了社区的实质。理论研究的滞后，必然形成思想观念上的误区。改革试点的三种模式：行政型、自治型、混合型模式在推广过程中如何取舍，属优属劣难以判别，在实践中更难以取舍，必然导致社区管理体制与运行机制难以规范、难以发挥有效作用。
4、利益诉求的差别，在体制与机制上难形成有效的博弈。在当今的社区建设与发展中，居民和政府的利益诉求不一致，“民”着眼于社区权益，“官”着眼于稳定发展，着眼点不相同，无法达到双赢的目的。在社区管理体制与运行机制的建构上往往顾此失彼，力不从心，始终徘徊在两者之间，对于社区管理体制与运行机制建设形成了“人为”的障碍。突出地表现在政府与社区自治组织的关系和相互行为上。实行社区自治，从实质上讲是要求政府与社区自治组织之间的关系发生根本性变化。社区自治组织既不是一级政府，也不是政府派出机构，与政府之间不存在隶属关系，因而政府不可对社区自治组织在自治范围内的事务直接发布行政命令或行政施压。现实中，出现了相反的情形，没有政府的行政行为，社区自治组织难以发挥作用。只有解决利益诉求一致性问题，才能从根本完善社区管理体制与运行机制。
三、中国城市社区建设与发展管理体制与运行机制创新的思路
中国城市社区建设与发展管理体制与运行机制建设，既有成功的经验，又有明显的不足。随着城市社区建设的不断发展，社区管理体制与运行机制的完善发展和创新的任务还很重，需要我们加强研究，提出可行的方案来。
（一）总体思路
1、城市社区建设与发展管理体制和运行机制创新的指导思想。城市社区建设与发展必须以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻十六届四中全会精神，实事求是、与时俱进、开拓创新，不断创新社区建设与发展的思想观念和工作方法，不断创新社区建设与发展管理体制与运行机制，不断增强城市社区管理体制与运行机制的生命力和活力，提高党对社会的领导能力，实现城市社区建设健康有序发展，保障社区居民的自治权益。
2、城市社区建设与发展管理体制和运行机制创新的基本原则。（1）以人为本、服务居民的原则。坚持以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度，着眼于社区建设与发展的规范和有序为宗旨，把服务社区居民作为社区管理体制与运行机制创新的根本出发点和归宿。（2）政党主导、政府支持的原则。这要求我们在社区管理体制与运行机制创新时，要维护社区党组织的领导核心地位和市辖区及街道办事处的主导地位，党组织和政府是推动管理体制与运行机制创新的重要主导和支持力量。（3）推进民主、社区自治的原则。在社区管理体制与运行机制创新过程中，要有利于扩大民主，有利于社区自治，全面贯彻“四个民主”、“三个自我”的基本要求。（4）责权统一、管理有序的原则。管理体制与运行机制创新，就是要进一步明确党组织、政府、社区组织、居民的职责和权利，改进社区的管理与服务，规范管理，强化服务。（5）因地制宜、循序渐进的原则。坚持实事求是，突出地方特色，不搞一刀切，从各地区的实际出发，着眼于社区建设与发展，着眼于社区自治，着眼于社区服务，来创新管理体制与运行机制。
3、城市社区建设与发展管理体制和运行机制创新和发展目标。（1）向创新化发展，以“管理到位，机制顺畅”为目标。（2）向需求化发展，以拓展社区服务与加强社区管理相结合为目标。（3）向有序化发展，以完善社区功能与理顺社区关系相结合为目标。（4）向协调化发展，以党政调控与社区居民自治相结合为目标。
4、城市社区建设与发展管理体制和运行机制创新的主要任务。（1）以“政府到位、社区归位、市场入位”为核心，使政府管理与社区自治尽可能实现利益的一体化。（2）合理界定政府、街道办事处、社区党委及社区自治组织在社区治理中的角色，培植与建构联系紧密、分工明确、功能耦合的新型社区管理体制与运行机制。
5、城市社区建设与发展管理体制和运行机制的构建方式。（1）发展规划近、中、远期相结合，一次规划、分期完善、逐步推进；（2）实验示范与全面推进相结合，吸收示范中的经验，创新全面推进方式；（3）政策推动与需求拉动相结合，以政策推动构建，据需求发展创新；（4）政府投入与社会筹集相结合，以政府投入扶持建设，社会化运作培养造血功能。
（二）管理体制创新
1、完善社区自治的法律制度，是社区管理体制创新的基础。一是确定社区组织的法律定位和职能定位。二是以法律或规章等形式，明确社区内各权利主体的活动。三是通过立法的途径，制定《社区自治法》，以及与社区自治的其它相关法律，如《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》等。四是在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序，以及自治组织的权限、工作程序等。
2、转换政府角色，是社区管理体制创新的关键。一是进一步转变政府职能，做到“让位、归位、到位”。让位：做到简政放权，从大量社会事务中解脱出来，将一些服务职能交给或归还给社会、社区去做。归位：做到把政府部门的精力用在研究社区建设发展的方针政策上来，推动社区开展工作，采取有效措施，指导、支持和帮助社区开展工作，培植社区的造血功能，加强对社区工作的组织和协调，发动引导广大居民和社区单位参与社区建设。到位：要做到认真履行职能，尽职尽责的保证管理到位，指导、协调到位。二是政府角色的定位：主要是宏观管理，即制定、完善有利于社区建设发展的各项法律、法规和政策，规范、引导社区中介组织的有序、健康运作，公正、合法地保障社区成员的公共权益。三是政府的主要职责：宏观规划，信息、政策引导，行政协调，财力支撑。
3、构建新型组织体系，是社区管理体制创新的重点。一是加强社区党组织建设。加强社区党组织与广大党员的紧密联系，发挥党组织的核心作用。如建立社区党建联席会议、社区流动党支部、党员登记站、社区业余党校等。改善党的领导，从过去的以动员与组织为轴心，转变为以关怀与利益协调为轴心。整合社区党组织资源，实现“三个转变”：领导方式从封闭式的区管区属小党建，向以协调、指导、服务为主的辖区大党建方向转变；组织方式从过去的条条为主、条块分割的状态，向条块结合的网络化方向转变；活动方式从过去单纯依靠社区党组织自己的力量，向整合利用各级党组织的各种资源转变。二是完善社区内部组织结构。社区内部组织架构可包括三个层次：①社区党组织；②社区居民代表大会，③社区居民大会选举产生的社区居民委员会，以及社区议事委员会、社区事务督察委员会、社区事务评鉴委员会以及依托社区居民委员会在社区成立的各类社区服务载体（社区志愿者、社区服务中心、社区服务中介）。它们之间的相互关系和运作模式各自不同。三个层次形成三个方面的系统：社区管理领导系统，社区管理执行系统，社区支持系统。这三个系统分别对应于制定决策、执行决策、支持和反馈政策效果的功能，形成社区管理的循环网络。三是培育社区中介组织。从政府层面来说，确立政府培育社区中介组织和服务机构的新思路，主要是宏观上的规划设计、制定策略、加强业务指导、安排财政投入；深入调研，制定培育社区中介组织、服务机构的发展规划； 突出重点，加快培育发展为社区居民服务的公益性社区中介组织和机构； 政策扶持，为社区中介组织机构的健康发展创造良好的环境；加强社区中介组织的管理，包括由居委会备案、监督、管理和指导等；分类指导，建立培育社区中介组织和服务机构工作的运行机制； 广开门路，加快社区服务实体发展的社会化、专业化的步伐。从社区层面来说，社区居民委员会负有对社区中介组织和服务机构综合管理和协调的职能，社区工作者应当从依赖政府“等、靠、要”的姿态解放出来，确立居民自治、自强不息的意识，积极主动地将培育社区中介组织和服务机构的繁重任务承担起来，主要包括：合理分工、责任到人；调查研究、制定计划；民主协商、科学决策；深入发动、组建到位；检查指导、发挥作用；民主评议、登记备案。
4、形成多形态的行政隶属体制，是社区管理体制创新的重要依托。在市、区、街对社区的纵向管理上：建立具有权威性的市级社区建设领导机构，制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施；发挥区级政府资源整合优势，做好协调工作并实现区域内部的资源共享，为社区建设提供财力支持；实行街道办事处与社区管理委员会“双轨并行”的管理模式，支持与配合社区管理委员会探索社区自治管理的有效途径。在市、区、街对社区管理协调上：明确三个关系，即：明确政府部门与社区的指导与协助、服务与监督的关系；明确街道办事处对社区的指导、协调和服务的关系；明确社区居委会与物业管理单位之间指导与监督的关系。界定三方面职能，即：界定政府部门、街道必须独立承担的行政管理职能，社区自治的职能以及部门主办需要社区协助的职能。合理进行分权和放权（将行政管理事务与社会管理事务区分开来），建立起条块机构之间的协调组织，在社区这一层面上形成条包块管、以块为主的完整统一的综合体制。在市、区、街对社区的管理规范上：根据新的社区管理权限及其目标，社区管理系统应逐步建立和健全各项规范化的管理制度：社区管理协调制度（条与块之间协调）、社区管理决策制度、社区管理咨询与协商制度、社区管理岗位责任制度、社区管理考核、监督制度。
（三）运行机制创新
1、探索运转高效的新型运行机制。
主要是三种运作机制：一是在转变政府职能基础上完善政府主导机制。二是在赋予自治权力基础上上完善民主自治机制。三是在增强社区服务活力基础上完善市场运作机制。这三种运作机制分为三个层次：第一层为政府主导机制，其功能主要是围绕推进社区的动力而形成，政府与社区居民目标越一致、越协调，运行的推动力就越大。第二层为民主自治机制，其功能主要是围绕社区的聚合力而形成，促进社区运行的规范有序。第三层为市场运作机制，其功能主要是围绕社区经营与服务的活力而形成，保障社区运行的可持续性。三个层次之间互为联系、互为制约。
2、建立新的财力保障机制。
（1）方向：街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优良社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，把社区财政收入的“蛋糕”做大，在此基础上运用财政支付转移的办法，来解决社区组织的经费来源，并形成一种良性的基层财力机制。
（2）政策调整：实行税收增量比例返还制度；实行“条费转块”、事权与财权相统一；实行各类社会募集资金的切块下拨；将社区建设资金列入市区财政年度预算，不断加大投入力度。
（3）探讨一套科学的评估体系：评判社区组织和机构的经营运作状况，根据机构服务的人数、所能提供的服务的质量与多样性、以及满足居民需要的程度等等来订定财政补助的标准，而不是根据社区服务机构的所有制属性或者机构本身的规模来发放财政补助。政府财政资助应该采取多种来源、多种形式，不能将补助的资源和方式做僵硬的限定。
3、构建新型的社区服务协调机制。
（1）规范社区服务运行机制。
明确市、区、街、居委会及社区的服务功能，细化、量化服务功能指标，使各级社区服务功能日益完善。在社区服务功能上要实现五个转变：服务客体由单纯的政府民政工作对象转变为全体居民；服务手段由单一政府福利救济型转变为多功能综合服务型；服务主体由单纯民政部门提供服务转变为市、区、街、居委会多个部门协调服务；服务设施建设由市、区、街、居委会单方面投入转变为多方面共同投入；服务效益由无偿服务转变为无偿与有偿服务相结合。
（2）规范社区服务与社会专业服务的协调方式。
所谓专业化，就是指社区服务有专业化的组织、专业化的队伍、及专门的资金来源等。所谓社会化，是指社区服务的管理、经费及设施等都通过社会化的办法来解决，即社区服务管理由社区内单位共同承担，社区服务经费在社会上去筹募，社区服务设施依赖于社区内单位的提供或资助等。社区服务的专业化是城市社区服务发展的方向，因为它不仅符合社会组织的结构分化和功能专化这一社会发展的客观规律，而且与当前中国正在进行的经济体制转轨和社会结构转型是相适应的，是与市场经济的经济管理体制和“小政府、大社会”的社会结构模式相适应的。所谓“社会化”的做法，虽然它在一定程度上拓展了社区服务的范围或空间，但只是在经济发展水平低下和政府财力有限的情况下发展或推进社区服务的一种权宜之计。从长远眼光看，专业化是方向，是社区服务生存和发展的基础，而社会化是手段，是促进社区服务更加兴旺的措施。二者需要协调发展。
社区服务的需求方是社区居民，社区服务的协调方是社区自治组织，社区服务的实现是通过社会专业化服务。因此，社区服务与社会专业化服务的协调方式是：社区自治组织提供社区服务项目，向社会发布；社会专业化服务组织承包服务项目。
（3）规范公益与经营服务的实现形式。
社区服务经费究竟是以政府资助为主，还是以社区组织自行筹集为主，是关系到其社区服务走何种道路的前提或关键。要坚持社区服务走公益型的道路，就必须在社区服务的经费来源问题上坚持以政府资助为主。因为社区服务是一种公益事业，而政府又是社会资源的最大所有者，因此政府理所当然是社会公益的主要投资者。
公益服务内容或范畴主要应包括10个方面：①社会保障。此项服务是帮助解决社会上需要经济或物质援助的人渡过难关，满足其基本及特别需要。②家庭及儿童福利服务。此项服务是协助家庭建立相互关怀的家庭关系，预防及处理个人及家庭问题，提供家庭需要的而家庭自身又无法满足的服务。③青少年服务。此项服务旨在帮助青少年成为对社会负责及有贡献的一员，为青少年们的身心健康和成长发展提供各种帮助；④残病人康复服务。此项服务主要针对残疾人在生活、婚姻、就业、受教育等方面存在的特殊困难而提供有关服务，帮助残疾人融入社会，并在其自身条件下尽展其能。⑤老人服务。此项服务旨在使60岁或以上的老人享有一个受尊重、有保障的晚年，目标模式是使其老有所养、老有所医、老有所乐、老有所伴及老有所为。⑥优抚对象服务。优抚对象主要指现役、伤残及退伍军人、烈士遗属、现役军人家属及军队离退休干部，此项服务主要是指社区发动和依靠社会力量为优抚对象排忧解难，尽可能满足他们的各种合理需求。⑦失足违法者服务。此项服务旨在帮助违法者重归正途，协助他们改过自新，成为奉公守法的公民，并重新融入社会。⑧便民利民服务。此项服务是为了方便居民生活而提供各种有偿和无偿服务，这种服务是满足社区成员的生活需求。⑨民俗改革服务。此项服务主要是为居民的婚事丧事改革提供系列服务，以帮助居民克服和改革在其婚事和丧事中仍然存在的愚昧的落后的习俗，倡导文明、健康、科学的生活方式。⑩社区发展。此项服务旨在促进社群关系，在社区内建立团结精神，并鼓励个人参与解决社区问题，条求改善社区生活质量。
推动服务形式法人化、实体化，经营性质的社区服务可以考虑社团托管、契约生产的方式。经营服务内容共有6个方面：①商品零售服务。②餐饮服务。③文化服务。④娱乐服务。⑤信息服务。⑥维护服务。
社区服务存在部分的公益与经营混合服务项目，这部分服务可考虑由政府委托，社区自治组织协调，专业化服务组织承包的方式。实行所有权与经营权分离。社区公益与经营混合服务内容有3个方面：①医疗服务。②就业服务。③职业训练服务。
与原有社区服务内容相比，体现出两个方面的不同：一是从以往社区服务只注重于物质生活层面，到在提供物质生活方面的资助和帮助的同时，注重于精神生活层面的服务，注重人格和价值的培养，注重人的权益的争取和潜能的发挥。二是从以往社区服务只注重提供直接服务，转向在提供直接服务的同时，注重于中介服务，注重于告诉居民怎样去满足自己的需求。
正确处理好公益性社区服务和经营性社区服务的关系，将经营性质的服务从社区公益服务中的分离出去，有利于明确社区公益与经营服务的不同性质、不同的投入机制和运行机制。
（4）形成多元化的服务机制。
目前，社区服务均为一元化的以行政为中心的管理系统。无论是纵向联系还是横向联系看，政府无疑是整个社区服务组织体系的中心，其他组织与政府的关系均是领导与被领导的关系。随着“政府与社会合一”到“政府与社会分离”的改革的深入，必然要求形成多元化的服务机制，即既有官办的行政性社区服务组织，又有官民合办即政府资助、民间主办的半行政性社区服务组织，同时还有完全民办的非行政性社区服务组织。这些组织都是相对独立的。
4、建立便捷有效的社区参与机制。
这里有五个方面的工作要做：一是构建居民的参与平台，应以居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者队、服务队等非法定性平台为辅。二是逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，积极拓宽居民参与的渠道和途径，使社区居民切实享有对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权，以及对社区事务的参与权和决策权，加强社区建设与居民自身利益的关联度和参与渠道的通畅。三是在街道办事处和居委会分别建立“民意调查”、“居民议事会”等制度，加强与社区居民的交流与沟通，赢得居民群众的理解和支持。四是实施街道办事处和居委会政务、财务、服务等内容全部公开，建立社区居民直接评议街道办事处和居委会工作和街道和居委会干部制度。要激发广大居民参与社区建设的热情，提高社区的民主自治水平。五是可以考虑，现行的人民代表大会制度有必要与社区建设相互衔接、相互配合。如改变现行市区人大代表的产生方式，取消单位选区和户籍选区，一律以常年居住地为作为选民的选区；又如，在社区设立人大代表办事处，社区内的选民可通过人大代表办事处反映意见，提出设想，监督政府工作。
