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中国城市社区公共产品供给体制改革思考
2014-12-13 21:39:53 来源: 作者: 【 】 浏览:17次 评论:0

    随着中国城市社会结构的变迁,基层管理体制的改革,社区成为城市发展的基木单元,也成为居民获得公共产品的重要场所,所以在这个层次上所提供的公共产品质量的优劣,与社区居民的利益自接相关,将成为衡量中国城市管理体制改苹成功与否的重要标志。

        广义地讲,公共产品一般是指政府、企业、非营利组织等经济主体所提供的在消费上具非竞争性和非排他性的物品和劳务城市居民在社区所消费的公共产品主要包括政府政策、供水、供电、教育、排污、排洪、通讯、环卫、绿化、保安、养老、幼托、家政服务等。

一、社区公共产品供给的特点

国外大规模地推行社区发展计划是在第二次世界大战以后,许多国家的政府开始注意到社区本身对于社会发展和进步的作用。与此同时,联合国所属各机构在对发展中国家的援助中发现,依靠外力推动和敦促当地政府去规划和发展的做法收效甚微,于是转向发展、利用社区本身的力量,并于1955年发表了《通过社区发展促进社会进步》的报告书。经过这些年的实践,人们越来越认识到社区在提供公共产品方面的特殊作用。

()社区与政府在供给公共产品上的区别

1、在公共产品的选择上社区能够更方便地显示个人偏好。相对于整个城市来讲,居民对自己社区内的公共事务较熟悉,且相对容易达成共识。通过自愿协商和产前契约使得社区当中的个人偏好能够比较方便地显示出来。而由于个人和政府之间的多对一关系,使得个人偏好很难真实地显示,往往出现政府所提供的公共产品与具体社区的需求不一致。因此社区自我供给有相对较强的针对性。

2、社区在公共产品的供给问题上更多采取的是自愿原则。社区以提高社区生活质量为目的,依照自愿原则订立契约,通过集资、募捐(包括实物)等组织方式来保证公共产品的供给,不具有强制性。而政府主要是通过税收和行政收费等方式筹集资金。居民自愿一定是建立在对公共产品供给的过程详细了解和赞同的基础上,因此对于社区公共事务的开展有较高的配合度。

3、在对公共产品的消费上社区具有灵活性。政府是通过预算以及官僚组织来提供公共产品,消费特征是大范围的非排他性。而社区一方面因为范围相对小,较易避免。搭便车。现象,成本)收益偏离不大;另一方面其消费方式多样化,除了无偿供给,还可以通过非营利组织等主体进行低偿供给,这有利于社区公共事业的可持续发展。

()社区与私人企业在供给社区公共产品中的区别

1、在选择向社区提供什么公共产品的问题上两者所依据的标准和决策的方式不同。私人企业选择提供什么样的公共产品给社区是以能否获得利润为首要标准的。虽然提供的是公共产品,但作为企业,它仍需遵循市场机制,收回成本并获得一定的利润仍是它的终极目的;而社区在公共产品选择上主要是以是否能在资源的许可范围内满足社区成员的现实需求为标准。社区中的组织,如非营利机构虽然也需要收费,并有一定的赢利,但是以维持自身的可持续发展为目的。社区中人员行为的信息传递并不单一依靠价格,人员动力也并非单纯利润。因此社区所能提供的公共产品范围相对要广。私人企业提供何种公共产品本质上是由居民作为个体以货币。投票。的方式决定的,决策是分散的。而社区在决定之前有一个沟通协商过程,是集中决策。社区更能照顾整体利益。

2、在社区公共产品供给的模式上两者不同。厂商一般通过企业组织进行公共产品的生产,只有在保证一定利润的情况下,私人企业才能稳定地提供一定质量的公共产品;而社区则有多种组织形式提供公共产品。除了非营利机构的低收费——自我发展模式以外,社区中还往往用捐赠资金和劳务等方式来保证公共产品的提供。

3、在公共产品的消费方式上两者不同。私人企业在社区内成功提供公共产品的关键就是按照市场机制向消费者收费的问题。一般来说,就是居民直接以货币的形式向企业购买,也有政府向私人企业购买,再提供给社区的情况;社区所提供的公共产品在消费模式上多样化,除了货币购买,居民也可以通过参加社区服务等方式来换取公共产品。

()社区公共产品的供给主体及各自主要负责的公共产品

社区作为一个消费平台,包括政府、私人企业和社区力量在内的多种主体为其提供公共产品。根据各自的特点,不同的主体擅长供给的公共产品不同。以下进行初步划分。

1、各层级政府。在社区层次,各层级政府仍然是重要供给主体,它对社区公共事务的支持包括财力、物力和政策等,主要负责纯公共产品的提供。社区层次像中小学教育、广播电视、公安等都应由各级政府提供。

2、私人企业。经过一个时期的探索,私人企业在社区内准公共产品供给方面的灵活有效性越来越被各方认可。像物业管理、健身、幼托等公共产品,目前在很多城市社区就是由私人企业提供的。

3、包括社区自治委员会、非营利组织及居民个人在内的社区内部各种力量。政府和私人企业提供公共产品都有其局限性,加强社区建设的目的正是依靠社区内部的力量,使居民更便利地获得公共产品。全国已有大量例子证明,通过社区自治委员会的协调,积极调动非营利组织和个人的力量可以更有效地为社区居民提供各种具较强针对性的公共产品。其具体内容涉及居民生活的方方面面,比如大众娱乐、家政服务等。

不同主体所供公共产品具有互补性。这不仅表现在它们一般擅长提供不同类的公共产品,甚至同一类公共产品,也可以由不同主体互补供给。例如同是养老,就既有政府投资的老干部活动中心,也有私人经营需交费的养老院和由非营利机构经营的敬老院。通过供给主体的多元化可以提供多样的公共产品,以满足不同居民的需求。综上所述,社区作为居民消费公共产品的一个重要平台,所牵涉的供给主体、公共产品内容、经费筹集渠道和绩效评估模式等问题,与市、区两级存在着较大差别,有自己的鲜明特点,需要专门研究。而中国的社区建设刚刚起步,社区公共产品供给模式还处于摸索阶段,面临一系列问题。下面就着重对这方面进行讨论,并分析今后的改革方向。

二、目前社区供给公共产品中存在的问题及今后改革方向

  ()政府供给社区公共产品中所存在的问题及改革方向

1、政府供给社区的公共产品总体不足问题。改革开放以来,我国原来统收统支的财政体制被打破,取而代之的是中央向地方的放权让利。但是,中央政府下放了事权,却没有给予地方相应的财权,公共经费更多地需要地方政府自筹。各城市的公共财政除维持政府部门的正常运转,投入地方经济的再发展外,主要保证市、区级的公共产品供给,而用于下面社区公共产品供给的资金就难免偏于紧张。这就会引起市政建设与社区需求脱钩等问题。发展社区经济,提高社区自我供给能力,并不等于政府完全撒手不管。因此,城市管理部门要在下放事权的同时,下拨必要资金,保证地方政府供给社区公共产品的能力。要改革完善政府间财政转移支付制度,变。基数法。为。因数法。确定各地财政支出标准,估算各地财政能力,并以此决定各地应获得的转移支付数量和种类。

2、各社区之间公共产品供给的平衡问题。一个城市内各社区由于历史、地理位置等问题,存在着差别。比如一些社区经济发展快或依托一个效益比较好的单位,其公共产品的数量就多且质量高。而在那些城乡交界处的社区中,卫生防疫、基础教育、环保、计生和治安的状况就差强人意。出现这种状况,固然和这些社区内居民对公共产品需求的短视性、居民收入状况、社区内部缺乏凝聚力等问题有关,但它也集中反映了中国城市社会变迁中政府供给公共产品制度的僵化之处。对于这个问题,各地方政府应在公平的大原则下,对各社区的平衡协调发展有一个全面、长远的规划,尤其应注意给予经济发展滞后的社区以切实的支持。

3、政府如何准确地获得社区的需求信息,更有效地提供公共产品。目前,各级政府供给社区公共产品模式中的计划痕迹还相当明显,并不能很好地适应不同社区的不同需求。由于在公共产品的消费者和供应者之间存在着信息的不对称性,供应者难以取得消费者的全部需求信息,这样就无法达到公共产品供求均衡,无法实现公共产品的最优供给。问题解决的关键是运用民主机制进行公共选择,尽可能地显示消费者对公共产品的偏好信息。这就要求有一套行之有效的民主表达机制。首先应通过定期召开社区居民代表大会,健全社区议事组织,理性地讨论本社区所需公共产品的种类和数量。再由相关的代表将此民意反映到上级的议事机构中讨论,寻求在市或区财政允许的范围内形成决议,并交由政府相关部门执行。这将是今后中国城市基层管理和民主建设的改革方向。目前地方各级人代会中,人大代表提交维护本社区的公共利益的提案已不鲜见,使我们有理由对今后政府向社区提供公共产品的有效性表示乐观。

()私人企业供给社区公共产品中所存在的问题及改革方向

公共服务市场化是20世纪80年代以来西方发达国家行政改革实践的核心组成部分。我国在社区建设中也借鉴了这一经验,将社区内的部分公共产品供给交由私人企业完成,并取得了一定的成果。其主要模式有:政府向受委托的私人企业直接购买公共产品;政府提供全部或部分启动资金(也可以是场地和设施等实物),私人企业负责向社区提供预约的公共产品;政府提供特定的税收或其他优惠政策,受委托私人企业负责向社区按约定的价格和质量提供公共产品。由于社区层面普遍存在着资金不足问题,所以后两种是普遍采取的形式。

目前社区内私人企业供给公共产品主要存在两个方面的问题。

1、怎样保护私人企业在参与社区公共服务中的合理利益。一般来说,私人企业在社区内从事公共产品生产工作,都是与区政府或街道办事处签定协议合同,由于合作方式复杂,这方面又缺乏权威统一的政策法规,导致双方经常在利益分成、公共产品质量评估等方面发生分歧和不愉快。这种在合作中的不确定性,不利于调动私人企业进入这一领域的积极性,而且也容易导致已进入的私人企业倾向采取短期行为,最终受损害的是社区公共利益。合理明晰的产权制度安排和收益分配机制是私人企业成功提供公共产品的重要保证,今后应加快这方面的法规制度建设。

2、怎样避免社区公共产品供给中的垄断问题。目前社区公共产品市场中存在一种垄断倾向。一些负责社区公共产品提供者准入资格审批的部门或个人,为贪图私利往往指定一个或少数几个私人企业垄断社区内的某项公共产品的供给。这样,垄断者可以很方便地通过提高价格或降低质量的方式获得不当利益,从而损害社区居民的公共利益。为解决这个问题,必须真正引入市场机制,使社区内的公共服务供给者多元并存。并且应导入公共采购制度和价格公开制度,举行社区服务公共产品消费者、居民或代表参与的价格论证会,就定价水平、原因、成本、收益、产量、需求等进行公开讨论。垄断的打破,竞争的开展,将有利于降低社区内公共产品的成本和价格,实现鼓励私人企业参与公共服务活动的初衷。

()社区自我供给公共产品中存在的问题及改革方向

第三部门组织和居民是社区内提供公共产品的主要来源,两者的活力直接决定了社区内公共产品的数量和质量。下面分别进行讨论。

1、第三部门组织在提供公共产品和服务方面具有自己独特的优势,主要包括:(1)灵活优势。它在组织体制和运行方式上有很大的弹性和适应性,能够根据不同的情况进行调整和创新。便于做政府不便做的事情,擅长从事小型发展项目。(2)贴近基层优势。很多第三部门组织坚持以社会弱势群体或边缘性群体为服务对象。(3)效率优势。

在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域里,第三部门常常比政府做得更好、更有效。

第三部门组织在贴近基层、灵活多样以及对市场和政府的有益补充方面与社区有着一种天然融合性。国外的成功经验也证明,第三部门组织是社区发展的一支主导的活跃力量。

目前我国的这类组织为数不多,且多具有半官方性质。这主要是因为,一方面,官方对于非政府组织还具有较敏感的态度,这突出表现在严格的准入程序上;另一方面,对市场机制的过分依赖,也不利于志愿精神的培养和非营利等组织的形成。但随着政府从市场的退出,政府也从社会事务中有选择地退出,社会空间必然加大。中国改革开放的

20年间,中国城市社区要素已呈现多元化趋势,如业主委员会、上海的罗山会馆,深圳的青年志愿团体等社会团体组织在社区生活中越来越活跃,正是这一趋势的明证。

针对目前社区中第三部门组织的力量薄弱这一现实情况,在今后的改革中,需要政府和社会有意识地去扶助、培育和发展这些社会服务团体,并引导它们积极参与社区建设,更多、更有效地提供城市基层公共产品。

2、社区内的居民是社区公共产品的消费者,也应是主要供给者。这里谈的居民个人供给不是私人企业供给,主要是指以自愿捐赠资金或提供劳务的方式来向社区供给公共产品。根据费迪南德#腾尼斯的定义,社区是指那些具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和共同体。所以对社区具有强烈认同感和归属感的居民就是社区的巨大财富。居民自我供给有以下优势。由于对本社区的情况熟悉,居民提供的公共产品具有针对性;由于在一个较小的空间范围内,居民自己供给公共产品往往也是最方便的;由于人际关系紧密,供给过程中监督成本较低;由于往往自己也要消费,居民提供的公共产品一般质量较高。目前我国社区居民的自我供给公共产品过程中存在以下两个方面问题。

首先,我国还处于社会的转型期,由于各种历史原因,再加上社区建设还处于起步阶段,导致居民普遍对社区缺乏认同和归属感。例如,由于。单位制。并没完全从社会生活中消失,很多居民对于。单位。的认同远远强于对社区的认同,因为他们所消费的大部分公共产品还是由。单位。提供;还有一些移民因为僵硬的户籍制度,而不能在新的社区享受应有的公共产品,更谈不上归属感了;对一些城乡结合部的社区,由于人员构成复杂,流动性大,也很难对其中的居民产生凝聚力。为解决这一问题,除加强对居民教育、加大社区精神宣传力度外,更需要逐步改革那些阻碍社区凝聚力形成的旧有体制。

其次,我国在社区中缺乏有效的机制来组织居民进行捐赠或提供无偿服务等活动。居民向自己的社区提供公共产品,不应是无序的。在社区发展成熟的国家,已形成一整套机制来引导居民参与社区建设。居民消费社区公共产品,可以通过参加义务劳动或捐款的形式支付,这中间就需要一个组织过程。在今后的改革中,应积极发挥社区中包括社区居民委员会在内各种组织的协调作用,有效地引导居民参与公共产品供给。

综上所述,依托政府和市场力量,强化社区自我供给将是解决我国城市基层公共产品供给问题的重要途径。

 

释:

①黄恒学:《公共经济学》北京大学出版社2002年版41页。

②陈向东:《城市社区服务的评价指标体系及测算模型》,载《科学进步管理》2001年第6期。

(作者:深圳大学社会科学教研部讲师)

(责任编辑:刘)

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