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城市社区管理体制改革与制度创新
2014-12-13 21:39:04 来源: 作者: 【 】 浏览:17次 评论:0

中国城市社区建设是在中国改革开放取得一定成果的前提下,在建设社会主义市场经济的过程中提出来的。其宏观背景是在转型期中国社会出现了诸多新的社会问题,而继续沿用旧有的社会管理模式,即以政府管理代替社会管理已经成为社会发展的障碍,急需探索一种全新的城市基层管理体制,以替代已经失败的

单位管理模式,这是一个关系到社会稳定与政权巩固的重大问题。

一、社区管理体制的缺陷与改革

城市社区是城市管理的基础,也是党和政府加强基层政权建设的基础。随着城市管理任务日益繁重,社区的责任也越来越重,许多地区性、社会性、群众性、公益性土作都需要社区来承担。但是,现行的社区管理体制、管理职能难以适应社会发展的需要,突出问题表现在以下几方面:

1、社区主体地位不突出

依据《居民委员会组织法》的规定,居民委员会是居民基层群众性自治组织。由于社区在法律上不具备法人资格,致使社区无法独立享有应有的权利和承担应尽的义务。社区名义上承担着“属地管理,辖区负责”的职能,但实际上没有一块地真正属于社区管理;社区没有独立的财务审批权和支配权。如果不能尽快落实社区的主体资格,尤其是通过立法明确社区自治法人的法律地位,将会直接影响社区工作正常、有序、持续地开展,并难以承载应有的职能。

2、社区责权利不一致

依据《居民委员会组织法》,居委会的职能可以概括为六大方面:民主自治、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助、民主表达。但在实际工作中,居委会所承担的工作远远大于法律的规定。据初步调查,居委会的实际工作内容有十大类百余项,居委会工作范围的严重膨胀与居委会组织的行政化密切相关,在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下,政府派出机构及其相关职能部门都有息无息地把居委会当成了自己的腿。出现了“上面千条线,下面一根针”的现象,导致社区责权利不一致,承担任务过多、不堪重负。

    3、社区管理体制不科学

    街道、居委会体制不适应城市管理工作的客观需要。旧经济体制下,城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成。这种组织结构具有明显的不合理性。其表现是:几乎所有政府的职能部门都对应着街道,街道成了政府各职能部门的二传手。在街道这个层面上设立了民政、劳动、文教、卫生、司法、城管、财审、行政、综合治理、社区建设等机构,使办事机构日益行政化和官僚化。而街道的这些科室又把任务下放给社区,社区成了街道的腿。虽然社区名义上拥有属地管理的职能,实际上拥有的是有限权力、无限责任。

    4、社区管理制度不规范

    社区是城市管理的最基础单元,我国大多数城市管理模式是条专块统,由于社区管理不规范、不到位,造成了条不到底,块管不了的尴尬局面。表现在:一是街道办事处作为政府行政机构,对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范,造成无权管理或越权管理;二是社区内的市、区属机关和企事业单位,分别受各自条条的指令行事,与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据,往往造成社区事务相互推托或相互扯皮;三是社区内的社会团体组织等没有形成有效的行为规范,让社区成员能共同遵守。

    5、社区服务体系不健全

    社区工作的显著特点是重管理轻服务。社区的主要要功能应体现在自我管理、自我服务、自我教育上,体现在以人为本、服务居民上,体现在自主性和参与性上。衡量一个社区是否成熟的主要标志是看这个社区居民的自主性和参与性的程度,而社区居民自主性和参与性的程度与这个社区的服务程度有关。目前社区服务体系没有形成,社区服务的重点不突出、服务领域不宽、服务形式不新、服务质量不高,从而起不到社区服务的作用。

    6、社区财力支撑不合理

    社区财力单纯靠政府拨付,有限的财政拨付难以支撑日益繁重的社区工作,同时社区没有独立财政权。这就使社区自治缺乏物质保障,难以适应日益繁重的工作任务,也就不可能达到可持续良性发展。

    城市社区管理面临这些紧迫的问题亟待解决,社区建设随着改革实践而不断推进。各地在结合本地实际的基础上进行了大量的改革和创新,涌现出了以行政延伸为特征的“四级网络”构想的“上海模式”;以社区自治为目标的“沈阳模式”和“江汉模式”;以社区公共服务体制架构为突破点的“青岛模式”。这些做法都已经不再是将社区建设作为一项单纯的社会工作或者对原有体制的局部性变动,而是寻求在新的经济和社会框架下如何以社区为基础更有效地解决城市社区治理之道。这就必然涉及到对原有城市基层管理体制的创新。如何通过社区建设培育居民的自治意识和能力,保障社区居民的自治权利,构建制度化、经常化的居民自治的组织和制度载体,以此为基本平台重构城市基层管理体制的命题都得到不同程度的显现。

    二、社区管理体制改革的有益探索

    沈阳在探索社区建设和社区居民自治作用发挥的途径上走出了一条新路子。沈阳是以城市社区管理体制改革为突破口,切入社区体制改革与社区自治体制架设的。其改革思路界定为:建立以居住地为特征,以居民认同感和归属感为纽带,以提高居民生活质量、综合素质和社会文明程度为目的,以社区成员的自我教育、自我管理、自我服务和自我约束为手段,有党和政府领导、社会各方参与、群众自治管理的区域性文明小社会,形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制。

    建立健全社区民主自治机制是社区体制创新的核心。建立社区民主自治机制,关键是要加速政府职能的转变,明确社区职责,赋于社区民主权利,切实做到政府依法行政,社区依法自治。具体做法:

    第一,通过还权、转权、赋权进一步明确社区的自治职能。一是将本来属于社区的自治权力交还社区,如社区干部选免权、自治事务决策权、社区财务自主权、摊派事项拒绝权等;二是将适合于社区管理的部分行政事务转移给社区,赋于社区相应的协管权,如协助政府有关部门管理社区内流动人口、出租房屋、违章建筑、社区服务网点等;三是赋于社区对政府及有关部门的监督权,定期组织社区对政府有关部门在社区的工作进行评议,进一步强化社区的监督职能。通过明晰社区“三权”,有效地强化了社区的自治职能,提高了社区组织的社会地位,同时也减轻了社区的工作负担。

     第二,通过规范内设机构和减轻工作负担保证社区的自治职能。为更好地体现社区的自治性,沈阳市改变了过去居委会内设机构与政府部门和群团组织上下对口的做法,在社区组织内部按照业务和人群划分成立了若干协会,各协会为社区内部松散型的群众组织,不具有法人资格,不与上级有关部门上下对口,只隶属社区委员会领导。为避免多头管理和减轻社区的工作负担,全市各街道办事处都成立了“社区工作指导科”,统一指导、协调社区工作。上述措施明显减轻了社区的工作负担,社区自治工作的时间和空间明显增加。

      第三,理顺社区对外、对内关系。为解决体制不顺、关系不畅的问题,一是规范办事处与社区的关系,明确办事处的职能是指导社区工作,设社区建设指导科,通过协调和服务实现指导的职能;二是规范有关部门和社区的关系,规定部门的职能不准向社区延伸,实行政务公开到社区;三是规范物业公司的定位,物业公司是企业,与社区是合同关系、监督与被监督关系。通过规范,确立了社区组织在社区中的主体地位,由过去政府的“腿”,培育成居民的“头”,在性质和组织体系上与政府分离,成为与政府并行的社会实体,彻底改变了政府统包统揽的城市管理模式。

 

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