任何一个选举，都需要监督，选举观察制度就是选举监督的一种方式。这是国际上通用的方法，中国的选举制度的改革也应该逐步地建立起选举观察制度，以保证选举的公开和公平。

一、选举观察制度的重要性

1 、选举观察制度

选举过程中会出现很多问题，例如技术上的操作问题，或者有意的作弊，包括候选人的作弊，也包括选举组织者的作弊等。因此对于选举过程中所出现的问题如何判定是一个非常重要的事情，这决定了选举是否公正和公平。判定选举是否公正，最终应该由法律来裁判，但是由于法律诉讼必须要有原告来起诉，才有可能通过证据质证、辩论等方式来判定选举是否公正。诉讼过程非常复杂，往往要到选举结束以后的很长时间，才可能通过选举的诉讼机制得到结果。而且选举过程中舞弊的证据也必须有人提出，这些都给选举诉讼带来复杂的过程。国际上通用的办法是采用选举观察制度对选举过程进行全过程的观察，并提出对选举过程是否公正的意见，告诉候选人形成判断，或者诉诸媒体，形成一种公共意见。

选举观察制度的观察人员由两种方式组成。一种是由选举中的候选人派出各自的代表对选举过程进行观察，之后向候选人报告。这是一种普遍应用的办法，在国际上广泛使用。另外一种就是派第三方的观察员在选举过程中进行全过程的观察，观察选举过程是否公正，是否有舞弊行为。这种来自第三方的观察员不但在一些国家的国内使用，同时也在国际上广泛通用。

国际上选举候选人所派出的选举观察员基本上是两种方式。在基层的选举中，候选人派出自己的亲朋好友和他所信任的人作为自己的代表在选举现场尤其是投票现场对投点票过程进行观察和监督。之后由这些观察员将所观察到的结果向候选人报告。这种选举观察方式一般是在低层次小范围的选举中应用，不是在政党竞争的时候加以应用。有的低层次选举中，由于政党竞争的加入，这个时候的选举观察员就有可能是由政党派出，而不是由候选人本人派出。这种低层次或者是基层的选举中，例如村一级或者社区的选举中，如果候选人竞争不大及未涉及到政党之间的利益，基本上是在候选人个人范围内进行，则候选人可以派出自己的代表到投票站进行观察。如果候选人派出的代表在观察过程中发现了问题，可以及时向投票站的选务人员提出纠正的要求或者向候选人本人报告，并收集有关证据交给候选人以备选后的法律诉讼。这种候选人所派出的选举观察员的情况在台湾的基层村里长选举中被广泛应用。台湾的基层选举中，虽然也有党派的竞争，但是在村里长选举中的候选人观察员不由党派派出，而由候选人本人的亲友担任。美国的基层选举中由于党派竞争色彩仍然比较强烈，因此候选人的观察员是由政党派出的，而不再由候选人本人派出。

层次比较高的选举中，国外一般是政党之间进行竞争，因此每一方的候选人所派出的选举观察员就是由该政党来进行组织。政党要向每一个投票站派出观察员对投票和点票的全过程进行监督，并形成意见，向政党的选举总部报告观察结果。有的小党由于人力和经济资源比较差，不可能向全国的所有投票站派出选举观察员，就只向一些主要的投票站派出选举观察员。

除了这些候选人和政党派出的选举观察员之外，在一些国家的选举中，也有第三方的选举观察员。 2003 年柬埔寨的全国大选中，为了保证选举的公正，除了柬埔寨各政党派出的选举观察员之外，中央选举委员会允许国内的 NGO 组织也参加选举的观察活动。因此柬埔寨全国最大的两个 NGO 组织就向全国所有的投票站都派出了选举观察员来观察选举的全过程。这些选举观察员事先都受过培训，知道在选举观察中所要观察的内容。

许多国家将这种第三方的选举观察制度扩大，允许国际的选举观察员对他们国家的选举进行选举观察。这种国际性的选举观察制度目前被广泛采用，尤其是那些以前没有民主，现在开始推动民主选举并经常发生选举冲突的国家。在这些国家的投票过程中，或者由于对于选举程序掌握不好，或者由于政治势力的介入，使得选举的过程复杂化，选举的舞弊和操纵现象经常发生，甚至于引起流血冲突，因此，国内的选举观察员都被卷入到选举的争议和国内的政治冲突中，选举观察的作用已经失去而变成了国内政治争议的一个部分。在这种情况下，采用国际的选举观察员就要比国内的选举观察员公正一些。这些情况一般发生在第三世界国家，也有一些地方例如前苏联东欧的一些国家由于刚刚实行了选举制度，因此也使用了国际选举观察员制度。这些国家在选举的时候，邀请一些国家和有关国际组织将有关专家组织成选举观察员队伍，到他们国家进行选举的观察。这种国际观察员对于这些国家的内部事务来讲，相对中立一些，因此在选举观察的时候能够保持中立和公正。被邀请的国际观察员一般来源于国际组织，例如联合国、欧盟、国际劳工组织，也来源于一些国家，像美国、加拿大、日本和欧洲国家，也有一些国际的 NGO 组织参与这些活动。有的国家有选举观察的法律文件，规定可以邀请国际选举观察员。例如柬埔寨政府就制定了有关选举观察的法规，除了规定在每一个投票站都要设立政党和国内 NGO 组织的选举观察员以外，也规定欢迎国际选举观察员观摩柬埔寨选举，并规定任何投票站都不得阻挠国内和国际选举观察团的观察。

毫无疑问，对于国内政治复杂而且新近加入民主选举行列的国家来讲，国际选举观察员制度的建立对于推动这个国家选举制度的发展，对于选举能够公平的进行都是一个很有用的制度的安排。

2 、选举观察制度的作用

建立选举观察制度的一个最基本的考虑就是，谁对选举的公正性说了算？谁在选举中没有按照合法的方式进行选举？选举观察制度所进行的两个方面的观察将候选人和政府的选举组织者都放在了被监督的地位，从而为选举的公正创造了条件。

选举中的作弊可能来源于两个方面。一方面是参加选举的候选人，他们为了选举的成功而进行作弊。另一方面是选举的组织者，他们希望他们所支持的候选人能竞选成功而阻止其他的候选人胜出而作弊。因此，一个选举的成功必须要有监督。这种监督一定要有候选人之间的监督，这就是候选人所派出的选举观察员和政党派出的选举观察员的作用。他们要互相对对方的选举活动进行监督，还要对选举的组织者进行监督，以保证选举的公正。

除了选举中的候选人之间的互相监督以及他们对政府选举组织者的监督之外，还应该有中立人士的监督。这就是第三方的监督。第三方的监督要对选举的全过程进行监督，以判断这个选举的公正性。选举观察员将选举的观察结果除了要告诉选举委员会以外，还要将结果公之于众，取得社会的理解和支持。

如果选举观察的各方都认为这个选举在选举的程序和操作中都不存在什么问题的话，则基本可以讲这个选举是一个公平和公正的选举。选举中出现问题是正常的，例如某些投票站的开放时间不对，有些投票站的点票有失误，选票的设计有疏忽而造成选民填写时的困扰等等。只要这样的问题不是系统性的问题，而是个别的疏忽或者失误，选举的观察员和候选人都不应该继续纠缠，而应该承认这个选举的成功。例如印度尼西亚在 2004 年的选举中出现了选票上的疏忽，当选票折叠以后打孔会出现两个孔，而造成辨认选票的难处，从而造成许多选票被归入废票。但是选举委员会立刻根据这个问题制定了新的标准，也就克服了这个问题。这些也得到了国际的认可。这样的选举就应该认为还是成功的。因此一个选举的好坏，不是由选举的某一方来说的，也不是由选举的组织者选举委员会来说的，要由选举观察员的认可。这是国际选举观察的一个规矩和惯例。作为选举的组织者来说，即便在没有作弊的情况下，他们也不愿意别人说他们的选举组织得不好，但是一个选举组织得好还是不好，是不应该由选举委员会自己来加以评价的，否则会影响选举委员会和政府的公信力。

选举观察制度的作用不仅仅是指出选举过程中所存在的问题，而是要通过指出问题来推动选举制度的进步，推动选举的发展，推动民主的发展。从世界各国实践的例子来看，选举过程对于选举制度的改革和民主的发展有非常重大的推动作用。柬埔寨从上个世纪 90 年代开始才结束战争，但是到 2003 年的各国大选的时候，就选举的投票以及点票过程来看，已经是非常的不错了；印度尼西亚在 2000 年才结束独裁统治，开始进行选举的改革，当时就邀请了广泛的国际观察员进行选举观察，到 2004 年就一跃而起开始进行总统的全国直接选举，从人口而言成为第一的直接选举的国家。而且这个选举还得到了国际上的一致赞扬。这些都是与这些国家邀请国内和国际的选举观察分不开的。

二、  中国实践中的选举观察制度

1 、官方组织的选举观察

中国基层选举的实践中，已经开始有选举观察的应用。中国的选举观察是由于国外的影响而加以应用的。一些外国的选举专家认为在中国的农村选举中，有些地方的选举竞争激烈，冲突很大，双方为了争夺选举的胜利什么样的办法都可以使出来，因此为了保证选举的公正和推动选举的进一步发展，应该在中国建立选举观察制度。

中国最早的农村选举观察制度是在福建出现的，地方政府组织相关的人员观摩农村村委会选举。从实践中来看，中国官方组织的选举观察员主要是在农村中进行的，这些观察人员一是由有关的人大代表、政协委员等有代表性的人员组成；一是在选举中由一些政府官员在现场观摩，并对工作加以指导。民政部门所提出来的选举观察的方案中，也包括要组织中国的 NGO 组织，例如妇联、青年团等去进行选举观察。实践中主要是前两者进行了选举观察。这些被选为选举观察员的人事先有些简单的培训，告诉选举的程序是什么样的，在程序中要注意观察什么东西，怎样观察等。但是出于各种原因，这些选举观察存在的问题很多。一是这些选举观察员名义上是人大代表等，但是实际上仍然是政府派出的，所以在选举观察中仍然是站在政府的立场上，没有相对中立的立场，因此他们对于选举中所存在的问题往往回避，所以使得选举观察的形式大于内容。当地方政府卷入到选举中的利益冲突时，这些观察员就不得以要站在地方政府的立场，这个时候就无法维持选举观察的中立和公正；二是这些观察员的观察培训不够，不清楚选举过程的细节，也不清楚要观察一些什么内容，因此即使选举中出现了许多的问题，他们也看不出来，反而认为选举进行得很好。选举观察中出现的这些问题，当然不能责怪这些选举的观察人员。地方的选举官员们对选举程序掌握的程度本身就不高，又怎么能指望选举观察人员的水平够高呢？

也可能就是出于这样的原因，中国的选举观察一直没有发展起来，有关部门要推动选举观察，但是一直没有发展起来。

2 、民间组织的选举观察

从世界各国的情况来看，选举观察应该是由民间团体组织，而不是政府机关来组织。政府机关是行政机构，是主持选举的行政事务，如果再由政府来组织选举观察团，对选举进行观察，就等于是裁判员和运动员成为一体，这样的观察不可能会有什么结果。因此，最好的选举观察的组织应该是由民间来推动，所谓的民间的选举观察可以包括 NGO 组织，也可以包括学者和媒体参加。

从中国的现实情况来看，基层的选举中可以组织民间的选举观察团，包括 NGO 组织，例如现在很多的社区活动小组、律师协会成员、学校中的学者和媒体参加。当然也可以组织一些政府主办的 NGO 组织例如工会、青年团、妇联，也可以包括一些地方的人大代表和政协委员。在中国的现实中，世界与中国研究所在 2002 年 12 月曾经组织了记者和学者共同参加对湖北省潜江农村村委会选举的观察，发现了一些问题，也对地方政府的选举工作提出了一些意见。这个选举观察团临去观察的时候参考了国际普遍的做法，事先准备了选举观察所要填写的有关表格。因此，这次的选举观察是中国真正由民间组织的第一个选举观察团。之后，在 2004 年 4 月时，世界与中国研究所又组织人员到湖北省的枝江观看了一个村委会主任的补选。除了这些观察案例以外，好像还没有其它地方有民间的选举观察。这就表明民间的选举观察在中国还没有开展起来。

3 、候选人组织的选举观察

由候选人自己组织选举观察是国际上通用的一个做法 , 也是适合于基层选举的一种主要观察形式。在中国的实践中，这样的选举观察已经出现，但只是个别的，不是制度性的。这种观察最早是从农村选举开始的，起源于选举过程的点票中。农村选举的点票是分散的，哪一个地方在点票和计票中出现问题的话，将会直接影响到选举的结果。因此在点票和计票的时候，代表同一立场的候选人的支持者就会分散到点票和计票的地方现场看点票的过程是否存在着问题，然后向候选人报告。这是中国实行的选举观察的主要形式。除此之外，正式的由选举委员会允许和组织的选举观察还没有出现。

另外的一个事例可以提出来，作为中国选举观察的一次发展。 2003 年 8 月重庆市城口县坪坝镇进行的乡镇政治体制改革中，就实行过选举观察。当时镇选举委员会允许候选人可以派出亲朋好友作为自己的选举观察人员，到各个投票点去现场监督选举的过程。当时作为学校老师的某候选人就将其学校的老师动员起来，作为他的选举观察员派到了各个投票点。

4 、国外的选举观察

中国的实际选举实践中，从 1992 年开始就有外国的选举观察活动，包括选举专家、 NGO 组织成员在中国进行了实地的村委会选举的观察活动。最早外国介入的选举观察是在福建，之后在全国的许多地方都有一些外国的选举观察团对中国的农村选举进行了观察。 2002 年 7 月，美国共和国际研究所组织的选举观察团还对广西柳州柳南区的城市社区居委会选举进行了正式选举观察，这是外国对中国城市基层选举进行的第一个观察。

国外的选举专家和 NGO 组织所形成的选举观察团包括了有欧盟国家、美国等所组织的，其成员包括世界很多地方的选举专家，国际组织像联合国也对中国的农村选举进行过观察。这些国外选举观察团通过观察对中国的选举提出了许多的建议和意见，对于中国基层选举如何建立一个规范的选举程序和制度起了很大的作用，同时，通过选举观察，世界各国也开始了解中国基层选举发展的情况。从实践情况来看，中国这些年来无论是农村基层选举还是城市社区基层选举的发展和改进，都是与这些选举观察所密不可分的。正是国外的选举观察推动了中国基层选举的发展。

三、 建立选举观察制度

1 、建立选举观察制度的基本原则

要建立一个能在选举制度的发展中起作用的选举观察制度，就应该向国际上目前通用的办法接轨和发展，这就需要有一个最基本的原则。这个原则就是要进行一个独立观察，而不能是政府组织选举，然后由政府进行观察，并发表评价，这不可能起到真正观察选举的作用，也不能推动中国选举的发展。

按照向国际看齐的做法有两种观察方式应该在中国的基层选举中加以考虑。第一种方式是候选人派出自己的代表进行选举观察，第二种是由民间组成的选举观察团在一些有争议的地方进行选举观察，这种观察在可能的情况下应该是异地观察。

中国的基层选举中，实行候选人派出自己的代表在每一个投票站进行观察是非常重要的。目前，农村的选举竞争比较激烈，而城市社区选举则不太激烈。农村这种激烈的竞选往往导致一些矛盾和冲突，选举中也经常出现选举舞弊和操纵选举的情况，例如在投票过程中选票分发，不实行秘密划票，不公开点票，或者点票不实等现象都是经常出现的。目前中国的基层选举中，无论是城市社区还是农村村委会都是由当地的选民通过选举的办法自己组成选举委员会，这些选举委员会实际上并不公正，他们和候选人会有利益上的关系。这种情况也就导致了在选举中一定会有不公正现象的出现，这正是目前中国基层选举产生矛盾的主要原因之一。就是在这种情况下，由候选人派出自己的选举观察员监督投票站的情况非常有必要，这种监督能够有效的减轻违规和选举中的舞弊现象。中国农村的选举中，大的村往往有好几个投票站，对这几个投票站如何实行监督并不是一件容易的事情而监督不好就会出现问题，因此提倡由候选人委托自己的代表（亲戚或者朋友）到各个投票站进行全过程的监督，特别是监督选举委员会和选务人员的操作情况。这些由候选人自己派出的选举观察员可以将所发现的情况向候选人报告，再由候选人向选举委员会提出，或者向在场的上级政府官员提出。这样的做法体现了一个基本原则，就是选举观察要独立进行，特别是要对候选人负责。

在中国一些选举争议非常大的地方，有的地方常年以来分成两派，各自组织选举，各自成立村委会，有的得到了乡镇政府的支持，有的则和乡镇政府处于对立的状态。这些地方的选举往往不会减少矛盾，甚至是通过选举激化了矛盾。这种情况在目前的农村中是普遍存在的，造成了当地社会政治的不稳定，因此在选举中组织外来的也就是异地的民间选举观察是必要的。这样的选举观察可以不受当地政府的约束进行独立公正的选举观察，即便当时解决不了问题，也可以收集有关的资料和证据为以后的选举诉讼做准备。这些选举观察团也可以根据选举中所发生的问题向上级政府和有关部门提出，为今后选举在程序上的改进提出意见。

独立的选举观察是选举观察制度建立的基本原则，只有独立的选举观察才有可能发现选举中的问题，维持选举的公正，使选举得到进一步的发展。

2 、候选人派代表进行选举观察

中国基层的选举中，由于不存在政党间的竞争，一般多是候选人与候选人个人之间的竞争。无论这个候选人本人的政治成分是什么，他都是代表其个人参加选举。目前中国农村的村委会选举和城市社区的居委会选举都已经基本上放弃了政党提名的办法，而变成了候选人与候选人之间个人的竞争。从发展趋势来看，虽然目前基层人民代表大会的选举中还有政党提名的候选人，但是随着竞争的展开，也要逐渐演变成候选人自己参选加 10 名选民联名的办法产生候选人。这样一来，在基层人大的选举中，作为独立候选人来参选的比率将会有很大的提高，很有可能成为候选人产生的主要方式。因此，中国基层选举的选举观察制度应该立足于以候选人派出自己的选举观察代表为主来考虑。这种考虑方法就是由候选人派自己信任的人作为其代表到各投票站进行观察，看看选举过程的每一步是不是有问题存在，是不是公正，是不是有舞弊行为，是不是有人在操纵选举。然后，候选人的选举观察代表可以将他们所观察到的问题向候选人本人报告，再由候选本人向选举委员会提出更正的要求，或者将有关的选举观察报告准备好，作为选举结束以后提出法律诉讼的基础。

候选人的选举观察代表在进行选举观察时应该有所准备，包括对选举程序的了解，掌握在选举过程中什么是舞弊行为，最好要有一个书面的选举观察记录。当候选人的选举观察代表发现选举中的问题时，应该用书面形式记录下来；如果候选人的选举观察代表在选举中没有发现什么问题，认为这个选举是公正的或者是比较公正的，也要向候选人本人报告情况，候选人应该在选举观察报告上签字承认选举的结果。如果按照这样的办法来进行选举安排的话，则中国基层选举中的很多问题都会得到解决，对于中国选举的进步和发展会有很大的帮助。

这种候选人派选举观察代表的方式不但适合于中国农村和城市的基层选举，也可以适合于基层人大代表的选举，即在将来基层人大代表的选举中，也可以推广候选人派出自己的选举观察代表对选举进行观察的方式来保证选举的公正。从中国的实际情况看，完全可以提倡用候选人派选举观察代表的方式来进行选举观察，这有可能是中国将来选举观察制度中采用的主要方法。即便将来中国选举的进一步发展会有政党竞争出现，到那个时候政党派出的选举观察代表会有可能取代候选人派出的选举观察代表，但那是在层次较高的选举中所采用的方式，基层的选举仍然会以候选人派出代表进行选举观察的方式为主。

3 、民间观察

民间观察是世界各国选举观察制度应用中比较多使用的方式，但是由于中国公民社会发展很弱，社会力量不强，因此这样的方式在中国仍然没有推广开，只是有个别的例子存在。从中国的实践情况来看，推广候选人派代表的方式进行选举观察应该是主要的办法，但是在一些选举争议很大，矛盾冲突比较激烈，影响了当地政治稳定的地方应该可以考虑组织民间的选举观察团进行选举观察。在这种情况下，民间选举观察团可以有效地抑制住当地的矛盾和冲突。要实现这一点，一个很重要的条件就是这种民间选举观察团应该是有权威的。这种权威不应该来自于当地的政府，而应该来自于专业的公正性和广泛的影响力。根据这样的条件，中国民间选举观察团从初期的发展来看，至少应该是由有权威的专家学者、离退休干部、有影响的媒体以及有影响的法律工作者组成。

这样组成的选举观察团由于本身所具备的权威性，可以避开地方政府的干预而实行独立的观察，也才有可能对选举进行公正的和中立的评价。但是由于这样的选举观察团所需要的条件在中国目前的情况下广泛出现是不可能的，也不可能到各个有问题的地方进行选举观察，因此需要各地按照同样的原则组织一些地方性的有资格的民间选举观察人员。这些人员中，可以包括当地有关的学者、人大代表、政协委员、离退休干部以及一些地方的 NGO 组织的成员，也应该包括地方的媒体。这样的选举观察团不但可以通过媒体发表意见，也可以向高一层的政府反映有关情况。如果地方的选举观察团能在专业权威、媒体影响和政府渠道三个方面保持一定影响的话，就一定能够在选举观察中起到很大的作用，推动地方选举的进步，维护选举的公正，以及推动当地民主的发展。

选举观察团在临去观察前要进行有效的准备工作，包括对有关问题、文件的掌握程度、当地的选情以及当地的政治情况等。同时还应该准备选举观察的表格，并在选举观察逐项填写。如果在选举观察中发现了问题，选举观察团不要直接干预选举过程，而是应该将问题向选举委员会提出，或者向上一级的选举行政部门报告，例如选举领导小组和县市的选举委员会。因为在选举中直接干预选举的过程，会引起选举的混乱并造成不必要的选举停顿。如果上一级选举行政部门不予理睬，民间选举观察团可以透过媒体或者再上一级的政府部门对这个选举发表看法，并提供法律诉讼的依据。

民间选举观察团无疑也是未来中国选举观察制度中主要采取的方式之一。但这种方式从目前来讲还只是适合于在选举冲突比较大，争议比较多以及对国内有很大影响的地方选举，并不适合于一般性的选举，因为从组织、操作和经济几个方面来看，民间选举观察团都是成本比较大的，但是这种方式应该是很有效的。

4 、异地观察

民间选举观察可以是异地的，也可以是本地组织的。从效果来看，异地的选举观察由于不受本地政治环境的约束，因此在选举中可以更加维护选举观察的中立和公正，是一个比较好的方式，这种方式是对民间选举观察的一种补充，尤其是适合于对那些选举中争议比较大、在国内也有影响的选举案例。这些案例从地方的角度来讲已经难于处理，或者是地方利益和地方政府已经卷入太深，需要有外来的中立的评价来减少当地的矛盾冲突。

5 、外国观察团

无论中国人喜欢还是不喜欢，高兴还是不高兴，国外的选举观察团已经从 1992 年以后进入了中国，并在中国的选举改革和完善中发挥了重要的作用。从中国的实践来看，没有外国选举观察团的介入就没有中国目前选举制度的推进，也就没有中国的基层选举。从历史的发展来看，外国的选举观察制度首先解决了中国有没有选举改革的问题。这一步解决完之后，现在外国选举观察制度开始在帮助中国完善和改革选举制度方面起着很重要的作用，这种作用还会进一步扩大。从世界各国的发展趋势来看，第三世界国家无论是从无选举到有选举的过程中，还是从糟糕的选举程序到规范的选举程序的发展中，外国的影响都是不可缺少的。就是在这样的影响之中，第三世界国家掌握了国际标准的选举制度。中国目前的选举制度从全国范围来看还不规范，各地的差异仍然很大，因此现在的选举制度还谈不上达到国际标准，离国际的标准制度仍然很远。尽管如此，中国的选举制度如果要完善，向国际化的选举标准发展是不可避免的，只有以国际化的标准作为中国选举制度的发展标准，中国的选举制度才有可能进一步得到完善和改进，否则我们的选举制度会始终停留在目前的状态。向国际化标准发展一个重要的方法，就是请国外的选举观察团来中国进行基层选举的观察，由他们根据国外的选举经验来指出中国选举中所存在的问题，这对于改进我们的选举程序是很有帮助的。从这样的角度来看，国外的选举观察在未来的中国选举实践中还有可能进一步增加，这是完全必要的。