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新公共行政主义与公共服务外判/ 民营化: 概念与实践
2014-12-12 15:04:13 来源: 作者: 【 】 浏览:75次 评论:0
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新公共行政主义与公共服务外判/ 民营化: 概念与实践

作者:梁祖彬 来源: 中国社会学网 阅读:1253 次 日期:2005-9-21

摘要

新公共管理思想 (New Public Management) 或管理主义 (Managerialism) 已成为各国政府改革的指导方向。透过一些国际组织如世界银行及经济合作发展组织的推动, 政府部门都引进了商业组织的价值观和运作方式, 以市场的运作模式提高公共服务的问责性、质量、反应、和成本效益。

在有关的改革模式和工具之中, 外判 (contracting out/ out-sourcing) 或购买 (purchase of service) 已成为政府服务的主流。政府为了避开资助者(funder) 和提供者 (provider) 的角色矛盾, 其在提供服务的角色要有所改变。小政府的思维下, 政府的角色是导航” (steering), 而不是划船” (rowing)因此, 政府可以透过拨款向营利性和非营利性的组织购买服务 (私营化或民营化), 让一些传统由政府提供的公共服务转由民营。而在购买服务的过程中, 政府亦会普遍使用投标 (competitive bidding) 方式来选择服务提供者。

在外判和合约文化的推动下, 这个服务模式出现不少争议。本文讨论外判服务的成效及需要关注的地方。

 

1.           公共服务改革

世界各政府都普遍地面对经济增长放慢, 人口/家庭/工作制度变化对服务要求和期望上升, 所带来的新社会风险 (Taylor-Gooby, 2004)而另上一方面, 政府的限制增加, 包括开支增长快, 服务投诉增加, 质量下降, 官僚化制度, 反应慢, 管理效率低的挑战。一般市民对政府的信任下降, 更要求政府问责, 提供更多的决策透明度, 参与, 选择和影响。很多人都相信, 传统的政府管治方式都会面对很大的冲击和危机。

公共管理改革大多采用新公共管理管理主义” (New Public Management or Managerialism) 方向, 变成一个国际化或全球化的改革新模式和潮流 (internationalization and global model/ paradigm) (McCourt and Minogue 2001)政府改革普遍方向包括市场化, 外判服务, 官啇民伙伴合作, 增值服务, 服务券 (钱跟人走), 服务重组, 合并, 裁员, 战略计划,  权力下放, 顾客主义, 服务收费, 服务表现指标和评审等。但与私有化 (privatization) 不同, 新公共管理要求引入政府体制市场运作, 而不是出售政府资产。

然而, 新公共管理并非是一套原整的改革思想和模式, 每一个政府的改革方式和重点都各有不同。但整个改革重点是需要重新评估的基本问题: 什么是需要的服务? 有没有其它提供方法? 政府的责任和角色是什么? 正如世界银行指出:

在全球化经济的广泛发展之下, 我们要重新再探讨一些有关政府的基本问题: 它的角色应该是什么? 它可以和不可以做什么? 和怎样做法是最好? (World Bank, 1997)

 

2. 基本假设

传统公共服务不是以满足顾客为目标, 更不用者支付费用。大部份的开支依靠政府拨款, 即税收。因此, 公共服务发展计划比较短线, 不重视市场/ 产品研究及推广, 更没有节约动机。新公共管理概念改革以引入商业运作概念与手法市场与竞争为主。基本上承认商业管理概念和手法比传统公共服务管理优胜, 因此公共服务管理需要引入商业管理运作方式。新公共管理概以经济理性化(Economic rationalism) 为本, 要求公共政策及服务要有清楚目标, 战略, 表现指标和量度, 需求及顾客带导 (demand-led)

政府追求提高效率, 控制开支, 及管治能力为提高国家比较优势 (competitive advantages) 的关健因素 (OECD, 1995, 1996; World Bank 1997)而有效的管治才可以推动经济及社会改革 (UNDP, 1995, 1998) OECD 要求一个新的, 有成本效益的公共管理思维 (new paradigm – “work better and cost less”)英国政府承诺要现代化政府管理 (modernization), 而提出追求服务的最佳价值 (best value)最佳价值需要有挑战 (challenge), 竞争 (competition), 比较 (comparison) 和咨询 (consult) (Martin, 2002) UNDP, 世界银行与IMF对援助的国家都要求一定程度的政府改革, 包括私有化一些政府服务 (Liou, 2001)每个政府都需要评估服务是否需要? 不需要便要取消。政府是否有责任? 如果没有便私有化。政府是否需要直接提供服务? 如没有便要外判; 如要提供服务, 便需要下放到非部门单位负责。

因此, 新公共管理概念要求政府重新安排 (redefine and realign) 政府与私人市场及公民社会的定位及责任。政府的运作更要加进商业管理的动力和公民社会对社会的投入和热情而新公共管理是要求界别之间的界限消除, 跨界别的合作 (cross-sector partnership) 已成为公共管理手法的新共识。

   新公共管理概念的理论来自自由经济 (neo-liberalism) 和公共选择理论 (public choice theory)其起源与八十年代的新右派主义 (New Right), 反对政府作干预有关 (Pollitt, 1993; Culter and Waine 1994)其后, 新公共管理亦为不少政治思维较左的政府所接受, 如英国的工党和纽西兰政府。

 

3. 创业政府Entrepreneurial government/ Reinventing government

传统的政府管治模式是以官僚化, 权威化, 工作统一标准化和由上而下的推动工作。多年来, 服务对市民需求反应慢 (unresponsive), 过份监管 (invasive), 过份扩张 (over-extended), 及效率低。新公共管理追求一个创业政府及创业文化 (Osborne and Gaebler 1992):

 

n             创业政府鼓励服务提供者互相竞争。他们让市民增权 (empower), 把控制权力下放到小区。他们量度机构表现, 以结果 (outcome) 为主不单是输入/ 开支 (input) 他们工作由目标, 使命, 带动 (mission), 而不是以跟从规条为主。他们称服务使用者为顾客, 给他们选择学校, 培训项目, 房屋等。他们预防问题出现, 而不单是提供补救服务。他们集中精力增加收入, 而不单是用钱。他们下放权力, 支持参与管理。他们重视市场机制, 而不是官僚机制。他们不单提供服务, 更鼓吹 (catalyzing)其它界别 (商界及第三部门) 参与解决问题。

n             过去的50, 美国的政治争议集中在目标的问题上: 政府应做什么及为谁服务。现在我们相信这些争议都是次要, 我们根本没有方法去达到这些目标。现在政府的最失败的地方是缺乏方法, 而不是目标。

创业政府是有三个要点: (Jreisat, 2001)

a) 删除一切不需要, 非核心的公共开支

b) 减少依靠传统政府架构提供服务

c) 公共服务运作要减少依赖税收支持 (如多用收费)

 

4. 第三者政府 Third Party Government (Salamon 2002)

大社会, 小政府少政府, 多市场和多元化政府 (plural state) (Pollitt and Bouckaert 2000) 的方向下, 政府角色有所转变。政府只提供核心服务” (core business), 加强依赖第三者 (Third Party), 即非政府组织和商业组织提供服务。政府功能和角色转由直接管理服务, 变为直接管理提供服务组织, 而这些组织亦变为第三者政府在提供公共服务的过程中, 政府需要发动和协调一个广大的组织网络普遍依靠第三者政府分担公共服务功能的国家有美国, 荷兰, 爱尔兰, 比利时, 澳洲和英国。比较少的为东欧国家, 南美国家和日本。因此, 政府的新角色为领导方向和监管, “不划船, 而是掌舵” “steering not rowing”, 是协助性的政府Enabling state, 而不需要直接提供服务。在改革速度上, 英国是比较渐进, 而纽西兰则是激进改革的例子。

 

5. 政府工具 (Tools of government) Salamon (2002)
与传统政府的管治方式不同, 新的管治会多用其它手法, 以推动其它社会界别的参与。手法包括:

n             提供直接服务

n             资助, 借款, 收费

n             外判, 购买服务

n             监管, 立法

n             税务

n             服务券 (voucher)

 

6. 新公共管理的特点 (Hood, 1991; Dunleavy & Hood 1994; Flynn 1997)

   新公共管理的特点包括:

n             重示问责 (accountability) 和表现 (performance) (输出, 影响及结果 – output, outcome and impact) 而不是人力物力的使用 (输入 – input); 表现管理及结果指标是必要的部份

n             单位与组织之间之合作以合约作规范 (以短期合约为主); 不是依靠非正规的信任关系;

n             把购买服务与提供服务角色分开, 把决策/政治 (politics) 与管理/执行 (management and implementation) 工作分开 (角色矛盾)

n             把大组织分成独立单位, 以互相竞争以提供用者选择与退出服务;

n             财政及人事权力下放与低层管理人员, 各单位有执行自主权, 及变成财政独立计算, 自负盈亏的中心 (cost center)

n             全民统一平等服务标准针对性服务 (targeting), 个人责任.

新公共管理要求政府不断创新, 减少规条限制, 要求官员问责, 及满足服务使用者 (称为顾客), 透过培训加强员工的办事能力, 重组架构以提升效率 (efficiency savings)

 

7. 外判服务 (contracting out, out-sourcing, purchase of service)

外判服务广泛为商界采用, 商业公司并不需要或可能自己生产所有产品的部分。而新公共管理要求建立独立财政单位, 自负盈亏; 建立对内和对外的市场(internal and external markets)。政府单位, 非政府组织及私营商业组织参与互相提供收费服务(internal charges)在同一系统内的组识, 没有免费互相提供服务的安排, 以反映服务的真正成本。

外判服务是要把购买服务者与服务提供者的角色分开, 已避免角色上的冲突。这个安排可以让决策者更客观地评估服务的需要和监管服务的执行。政府外判服务需要建立有效的合约, 以监管购买服务者和提供服务者的关系和责任。广泛使用外判服务之后, 政府变成一个合约国家” (contracting state) (Lane 2000), 而政府角色集中为指导方向及监管合约进度。

外判服务通常会透过一个公开有竞争性的投标制度, 以决定向谁购买服务。而不少政府都有法例要求在购买服务的时候需要作强制性的投标安排 (compulsive competitive bidding)由实在的清洁服务到专业服务 (顾问, 研究, 法律), 投标和外判服务已普遍为政府采用, 目的为提高效率, 减低成本。外判服务已成为政府的管治工具之一。政府与私营组织 (商业/ 非政府组织) 作安排政府提供所需资源而私营组织代替政府提供服务或产品 (Kelman 2002)

在投标过程安排之中, 首先政府要决定自已提供服务或向外购买(make or buy)在决定向外购买服务之后, 便要作商业性安排, 准备竞投文件, 包括制定价钱, 采用方法, 标准, 结果指标 (定价, 质量, 个案数字), 成功准则。然后公开邀请投标和挑选提供服务者, 及向失败者作解释 (debriefing)最后便是监管服务执行及处理合约失当 (contract failure)

 

8. 外判服务的评价

外判服务的好处包括节省开支, 行政效率, 容易开办及结束, 灵活性, 减少官僚架构, 提高专业, 人事制度弹性, 与私营结伙伴, 创新, 减少政府角色及编制, 市民选择。而缺点则有可能出现失控, 贪污, 合约管理, 质量下降, 选择性提供服务, 监察代价高, 政府损失专门人材; 行政工作多; 专业权力转移到管理阶层(Gibelman 1998)

整体上看上, 外判服务的效果未有明确结论; 工资下调, 互相补贴, 准备建议书成本, 非政府组织自主权下降, 商界竞争及威胁, 政府与NGO 关系改变。

有关成功因素包括:

n    需要有设计, 管理和监管合约经验人材

n    需要提供服务者的互相竞争 (有足够的投标者) 与能力建设

n    有公开, 平等及公平的安排

n    充足信息

有关困难方面包括:

n   弱势社群的工作表现复杂, 难作指标化

n   服务是人力密集工作, 开支以工资为主, 难控制开支

n   监察行政代价高 (transaction cost)

n   需要鼓励合作非竞争文化

在小政府, 大社会的方向下, 政府角色转变, 但不是减少或削弱, 其领导的角色使政府维持是一个强势政府。管治权和领导方向责任不可外判 (不是自由市场) 外判服务使非政府组织的财政出现不稳定, 需要变成商业化 (business like), 以增加收入 (Salamon 2002b, 2004)而商业组织亦承担企业社会责任 (corporate social responsibility)三方面的关系变为更密切。

 

9. 香港的经验

以一些通用的指标来向, 如政府开支占GDP比例 (20%)和公务员比例, 香港并不是大政府。但香港政府在1997年回归之后面对多方面的挑战。公共服务开支增长迅速, 教育,医疗, 福利和房屋已占了政府开支的60%在经济衰退和维持低税率之下, 公共服务改革是刻不容缓的。

公共改革包括外判服务, 公司化, 私营/有化 (Leung 2002)不少公共服务是透过成立半官方机构提供及管理公共服务, 如机场, 地铁, 铁路, 隧道, 医院和公共房屋。半官方机构在融资, 成本控制, 人力资源运用比较灵活。一些机构已成为或筹备成为上市公司, 以加强资金的运用。福利和教育以资助非政府组织提供为主NGO为主 (80%)提供福利服务的非政府机构有364, 服务单位 3400, 而办学团体383, 1604间学校。

前财政司曾荫权提出推动商界参与政府工作: “引入成本概念和市场文化使提供服务者在政府架构之外有更大的运作弹性前财政司梁锦松亦指出政府角色积极主动的市场协助者” (Pro-active market enabler)公共改革包括部门重组, 合并, 裁员, 自愿退休, 工作表现奖励, 纪律处纷, 削减工资和拨款 (资源增值), 合约制用工。公共房屋管理已由私营管理公司, 透过投标负责执行。但监管外判机构的质量是一个关注点。在社会服务方面, 面对开支的不断增长, 政府以增加收费 (学费, 住院费) 和入息审查 (means test) 以豉励有能力者使用私营服务。政府认为公共服务不应与私营公司在服务市场上作竞争, 其角色需要重新定位。

在福利服务方面, 香港前社会福利署署长提出创业社会福利服务:

n             政府有责任确保有需要服务的供, 但政府不需要是服务提供者;

n             政府是有推动非政府财政的对服务的资助;

n             发展小区拥有的福利服务, 增加其能力而非直接服务他们;

n             在服务提供加进竞争: 不是政府对非政府, 而是专利与竞争;

n             从以规范运作到使会引导的服务机构;

n             从输入控制到以结果为本的运作

n             满足用者需要, 不是机构需要

n             解决问题, 非提供服务; 预防比补救工作重要

n             权力下放: 参与与团队工作

n             以市场带动改革, 以市场为解决方案

2001, 政府推出整笔过拨款, 服务监察制度 (服务合约, 服务质素指标, 服务评审)政府从此不再对非政府组织服务的开支全包, 非政府组织需要对服务开支自负盈亏。另外, 新的服务都经过公开竞投以决定提供服务者, 政府以质量及价钱为审批投标的因素。经过投标过程, 一般服务成本下降了 1/3左右。竞争的出现, 非政府组织的表现差距扩大。非政府组织的管理和领导能力决定非政府组织的成功与失败。小型的非政府组织, 因缺乏人力和财力资源的支持, 其持绩发展能力受到威胁。非政府组织变为商业化, 多与商界合作,  转向发展收费服务, 筹款及提供盈利性的服务。

虽然政府有意希望商界参与投标, 提供长者护理和就业服务, 而非政府组织对这个政府表示担心, 怕增加竞争, 尤其一些大财团, 是容易成功投标 (非政府组织在人力资源政策方面比商业组织的限制为多)但一直以来引进商界参与投标新服务却不太成功, 反而政府一直都有向私营安老院购买宿位。

 

10. 结论

新公共管理并不是一套统一的思维和模式, 而其运作亦不断地改变 (evolving concept)其中心重点为效率和效果

公共服务改革打破以前铁饭碗制度 -- 浪费资源, 不重视表现, 创新和效果, 不重视市民参与和选择但其成果亦有争议, 反对的人应为市场制度有缺点, 其提高效率的成果并不明确, 而盲目地引进商业运作方法是会面对很大的风险 (Pollitt, 1993, 2000; Lynn 1998; Clarke and Newman, 1997)外判服务使成果风险增加, 亦提高监察和问责的困难。提倡部门单位财政独立及市场竞争使机构之间的互信及合作减少, 推动伙伴关系并不容易。外判和改革服务使员工工作保障及条件受损, 裁员和表现管理更打击公务员和专业人士的志气, 使雇主与员工关系紧张 (Exworthy and Hartford)对公共改革反对最激烈的为公务员公会和专业组织。

此外, 一些在发展中国家的研究指出, 新公共服务改革并不容易在这些国家推行。这些国家的管治, 市场和公民社会 (非政府组织) 的能力都未能有效地把政府的角色转变, 尤其是减少政府的干预 (McCourt and Minogue, 2001; Batley and Larbi, 2004)能力包括府民望, 市民信任, 政策研究, 法制效果, 治稳定和商业市场的成熟运作都会影响改革的成效。而不少发展中国家是实上是改革条件未成熟, 不能过急地盲目地引进西方发达国家的改革。更重要的是要提升政府的管治能力, 推动商业界与民间组织的共同承担能力和责任, 渐进式地推行改革。而更重要的是对商业价值和手法是要批判地学习, 政府与非政府组织与商业组织的基本目的和价值观是有所不同的。

 

参考资料

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