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我国社区社会组织发展的基本议题、主要现状和趋势探讨
2019-07-17 15:53:25 来源: 作者: 【 】 浏览:0次 评论:0

一、社区社会组织发展的新时代背景

  基层社区治理伴随着整个社会发展进入转型期。综合来看,我国社区治理和居民服务需求的基本特点可以概括为复杂化、多元化和个性化,具体表现是:其一,包括社区养老、儿童照顾与保护、新老市民融合、困难社群服务等在内的新老问题深度交织在一起,问题和需求的复杂性有所增加;其二,社区居民的需求内容越来越多元,需求层次越来越高;其三,较多相对普遍的问题和需求也内含特殊性,比如区域差异、文化差异和社区类型差异等元素往往使得社区治理和服务供给中复杂性和特殊性糅合在一起。自下而上的居民需求和利益诉求期待基层社区治理的更大作为和主动开放。

  党政重视和顶层设计促使社区治理迎来新时代。十九大报告明确提出,要“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理、社会调节、居民自治良性互动”,这与十八届三中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代社会治理体制是一脉相承的。概括起来,其中最明确的关键词是多元共治,即通过党、政、企、社、民等多元主体参与和协作,共同推动社区建设和服务更新,以打造共建共治共享的社会治理格局。社区社会组织是推动社区治理创新的重要力量。

  社区社会组织成为新时期社区工作主体多元化的重要力量。单靠政府和社区两委进行的社区管理已经很难应对日益复杂化的社区治理难题和多元化的民生服务诉求,横向拓展社区治理和民生服务供给侧力量成为一种必然方向。在由单靠政府和社区两委管理向多元主体协作治理的推进过程中,社区社会组织是在地性和持续性最强的一种内生力量。在当前社区党委和居委会行政事务繁多、行政色彩较浓的现实状况下,社区社会组织能够在社区治理和服务供给上发挥优势并有所作为。

  社区社会组织日益突出的作用获得基层政府和社区的认可。社区社会组织具有在地性和可持续性强的突出特点,其较为熟知基层社区治理和民生服务的重难点工作,在社区环境治理、助老助残服务、文化建设、空间再造和便民服务等方面发挥着重要作用,同时它们亦能够以组织化和规范化的方式有序引导愿意参与社区公共事务、具有社区公共精神的社区居民参与到社区建设中,这对于基层社区的议事协商、居民自治、社区参与和志愿服务等都有着重要意义。

  总而言之,发展社区社会组织既是推动社区治理和服务创新的题中之义,又对推动社区参与和增强基层服务力量有着重要意义,更能够丰富基层社区治理的主体力量。


二、社区社会组织的概念辨析与定义检视

  民政部发布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》之后,在学界和实务界就曾开展过有关社区社会组织基本概念及其外延的讨论,较为集中的内容是政策文本和当前社区实践中的差异带来的理解偏差,因此本文特别对社区社会组织的概念及其外延做出基本分析。

  《关于大力培育发展社区社会组织的意见》中对社区社会组织的基本概念做出了如下界定:它是由社区居民发起成立,在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。从一定意义上讲,这基本等同于城乡社区服务类社会组织的概念,属于社会组织的范畴,也是民政部门进行直接登记注册探索的一种类型。较早专注社区研究的夏建中教授在其《社区社会组织发展模式研究》一书中对于社区社会组织做出了如下解释:社区社会组织主要是指以社区为活动范围,以社区居民为主要成员或服务对象,以满足社区居民的不同需求为目的成立的社会团体和民办非企业单位。他认为,社区社会组织的组织性质是我国依法登记注册的社会组织中的两类,即社会团体和民办非企业单位。百度百科中把社区社会组织解释为:它是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办活动以满足社区居民不同需求的民间自发组织,并将其归为社会组织的重要组成部分。

  以上三种对社区社会组织的概念界定有一个明显的共同点,就是把社区社会组织作为社会组织的构成部分。但这与实践层面和最新全国社区社会组织工作推进会上的数据统计有一定偏离,显得还不够完整。

  结合以上概念界定,本文认为,社区社会组织是由社区居民或辖区单位等发起成立,以城乡社区为服务场域,以社区及其居民为服务对象,以解决社区问题、满足居民服务需求为目的的依法登记注册或备案的社会组织。这一概念包括如下基本要素:其一,以社区力量为主体;其二,以社区为活动范围;其三,以社区及其居民等为主要服务对象;其四,以解决社区问题和满足居民服务需求为目的;其五,其组织属性分为两类,即依法登记注册的社会组织(包括社区基金会、社会团体和民办非企业单位)和依规备案的社区组织。社区社会组织的业务内容有邻里互助、为民服务、公益慈善、农村生产技术服务和文体娱乐等;从服务性质上可以将其简要地分为三大类,即自益性社区社会组织(如合唱团和舞蹈队)、互益性社区社会组织(如残障人士互助社和社区妈妈帮)和公益性社区社会组织(如各类社区志愿服务组织、民办非企业单位、社会团体和社区公益基金会)。


三、社区社会组织的制度建设及其分析

  实践先行、政策发力是社区社会组织发展的基本特点。自有社区概念以来,社区自发组织一直都是社区治理和民生服务的重要主体,以柔和的力量带来有温度的服务,发挥着不可替代的作用。顶层制度的创制出台表明社区社会组织受到了一定程度上的重视并得到了党政部门的认可,其未来发展值得期待。

  国家层面推进社区社会组织发展政策一直在集中持续发力。20168月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中第三大部分就专门提出大力培育发展社区社会组织,并就其准入门槛、扶持发展和功能发挥做出了明确规定。20176月,中共中央和国务院共同颁布实施的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》也明确提出,大力发展在城乡社区开展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、邻里互助、居民融入及农村生产技术服务等活动的社区社会组织,并将城乡社区服务纳入政府购买服务指导性目录。201712月,民政部发布了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》的专项政策,提出了培育发展社区社会组织的总体要求,要充分发挥社区社会组织的积极作用,重点对社区社会组织的培育扶持措施进行了明确规定。

  地方跟随和先行先试并存是社区社会组织制度建设的重要特点。在民政部颁布社区社会组织专项政策后,各个省市也紧跟着陆续推出社区社会组织发展政策。截止到201811月,已有福建、广东、甘肃、贵州、宁夏、湖北、山东、安徽和重庆等省份在民政部相关政策文件的基础上,推出了本地区培育发展社区社会组织的政策制度,明确了发展社区社会组织的基本目标和主要举措。同时各地政策也有了新的内容,如安徽省强调县级民政部门要通过允许社区服务场所作为登记住所、允许多个社区社会组织合署办公、结合社区社会组织特点制定章程范本等方式优化登记服务,并充分发挥“互联网+”优势,提高登记审核效率。需要特别注意的是,早在民政部推动社区社会组织新政之前,就有包括江西省、天津市、北京市、上海市和浙江省在内的多个地方民政部门推出了社区社会组织发展专项政策,安徽省民政厅和山东省青岛市民政局还专门出台过有关培育发展社区枢纽型社会组织的政策文件。

  政策制度的有效落地才能推动社区社会组织不断发展,因此应考虑建立社区社会组织发展评估监测机制,各地应选择具有一定代表性的街道和社区作为深度观察点。在找寻好做法好经验的同时,及时发现政策的缺失和实践的困境,通过适当调适实现良好发展态势。


四、社区社会组织的基本现状和现实处境

  从长期的社区治理实践来看,社区社会组织有着灵活性强、扎根社区和服务及时便捷的突出优势,在化解社区矛盾、增强邻里关系、激发社区活力、扩大居民参与、推动社区自治、引领社区志愿服务、创新发展模式和营造社区文化等方面都发挥着积极的作用。与此同时,社区社会组织发展也面临着不少挑战。

  社区社会组织已有一定存量,但登记注册类社区社会组织数量还比较有限。根据民政部相关负责人在2018年全国社区社会组织改革发展经验交流暨工作推进会上的介绍,我国社区社会组织数量已达39.3万个,由两大部分构成,一是在民政部门依法登记注册的社区社会组织6.6万个,二是由街道(乡镇)和社区备案管理的社区社会组织32.7万个。同时也提到了7000余家以社区居民为主要服务对象的民办社工机构。根据笔者对社区社会组织发展的长期观察来看,还有一定数量的社区社会组织尤其是草根社区社会组织并未纳入数据统计。这就需要基层街道和社区积极引导草根社区社会组织进行备案并纳入基础数据库。

  社区社会组织具有明显的社区属性,新增登记注册类社区社会组织主要集中在基层区县和街乡,东部沿海地区增速较快。从中国公益研究院基于中国社会组织网的数据统计来看,从20181月到9月,新增登记注册类社区社会组织有近2250家,其中民办非企业单位数量最多(占总量的77%),社区基金会占总量的0.5%,社会团体占总量的22.5%,民办非企业单位依旧是登记注册类社区社会组织中存量最大且增速最快的组织形式。作为近年来新兴的社区基金会也成为2018年社区社会组织和基层社区治理的新增长点。从登记管理部门的层级来看,社区社会组织的登记注册工作主要集中在区级民政部门,这跟其扎根社区的属性直接相关。从地区分布来看,2018年新增的登记注册类社区社会组织主要集中在江浙沪等省份,这也符合社会组织的整体发展态势。

  社区社会组织整体发展不均衡,志愿公益性社区社会组织和社区发展类社会组织相对较少。无论是登记注册类社区社会组织还是备案类社区社会组织一直存在类型不均衡的突出问题,较多集中在生活服务和文体娱乐方面,聚焦居民互助和社区治理的社区社会组织数量相对较少。从服务对象来看,老年人、残障人士、其他困难人士及儿童少年等需求更强烈的群体是社区社会组织服务的重点人群。社区社会组织在弥补社区治理和民生服务不足方面发挥了积极作用,也在一定程度上以服务为平台增进了社区居民的互动和联结。

  社区社会组织培育发展已有初步路径,但增量提质仍需潜心探索。社区社会组织的孵化培育需要外部环境的支持,比如入行引领、场地支持、资金投放、服务聚焦和能力优化等,这就需要社区社会组织枢纽平台的全面支持。依托专业性强的社区社会组织,通过挖掘社区能人、搭建组织架构、规范组织制度和提升组织能力等手段培育孵化备案或草根社区社会组织是当前社区社会组织培育的主要路径。其中政府购买服务和社区小微项目资助为主的项目化运作和管理成为了主要手段,较为典型的是北京市朝阳区的社区创享计划和各地迅速兴起的社区微创投大赛。以项目大赛为具体载体,催生和培育了一批备案类或草根的社区社会组织,比如三里屯街道“东三里义务理发队”在创享计划资金的支持下实现了组织的从无到有、团队人数的由少到多、内部治理的逐步规范和社区影响力的逐渐提升,再如安贞街道“金手指爱心坊”从自益互益到志愿公益的组织转型和以低龄老人助力社区高龄老人和特殊老人服务的温暖转变。这都是十分典型的社区社会组织成长案例。当然,社区社会组织的发展更需要在保有初心的同时,不断扩大人员规模,提升服务理念、方式方法和创新意识,实现组织的更好发展。

  基层枢纽型社会组织已成为基层社区治理体系和社区社会组织体系的重要标配。社区社会组织需要自己的行业共同体和娘家人,再加上政府推动社区社会组织的发展也需要一个综合性强的枢纽平台,因此基层枢纽型社会组织便应运而生且成为连接基层政府与社区社会组织的重要桥梁。如北京市相关部门较早就提出了社会组织发展的三级平台,其中第三级平台主要指的便是街道社区社会组织枢纽平台,东城区、朝阳区等较多区域均已全面建立起街道级社区社会组织联合会、社会组织综合服务中心等组织实体,发挥了不可替代的重要作用。较为典型的有东城区建国门街道社区社会组织联合会、朝阳门社会组织联合会和朝阳区大屯街道社区社会组织联合会等。

  挑战与机遇并存是社区社会组织发展面临的现实处境。顶层制度的设计出台提供了社区社会组织发展的新机遇,但政策实施的有效性还待深入观察。从全国来看,社区社会组织发展的挑战大于机遇,尤其体现在基层政府对其实际重视程度不够、资金支持较少、服务场所受限等方面。就其自身而言,类型发展不均衡、备案类社区社会组织规范性程度较低、全职工作者和志愿者力量不足、创新性显得不足和中青年社区居民组织非常少等突出问题。这些突出问题都需要在实践中积极调整和优化,让发展环境和外部支持更加充足,内部治理和组织建设也更加规范。


、发展社区社会组织的主要建议和趋势探讨

  随着社区治理的重要性日益凸显和社区社会组织专项政策的出台,加之实践层面的积极探索,促使社区社会组织发展迎来了难得的新机遇,也客观存在着一些发展难题。对此,本文就其未来发展和可能趋势进行初步探讨。

  基层党政部门的领导重视、政策支持、资金投放和空间释放直接关系到社区社会组织的基本样态和发展活力。自上而下的行政支持是推动发展社区治理创新和社区社会组织的重要保障,从基层社区治理体系来看,党政部门更应该合理归位,在积极引导社区社会组织沿着正确方向前行的同时,应提供更加实在的支持,尤其是符合发展实际并带有一定前瞻性的政策创制和对于社区治理相关经费的统筹使用,切实把党组织服务人民群众经费、社区公益金和其他相关资金有效使用在社区治理和民生服务中,让居民在参与社区建设的过程中体验到获得感和幸福感。

  枢纽型社区社会组织和社区基金会是社区社会组织发展的两大支撑力量,也将是社区社会组织的重要增长点。当前现存的大量社区社会组织各自都在发挥着一定的作用,但是其缺少基本共同体,整体效应显得不足,所获得的支持性资源也还比较薄弱,以街乡级社区社会组织联合会或社会组织联合会和具备一定条件后成立起来的社区基金会则能够发挥其功能优势和资源优势为其他服务型社区社会组织提供多方面支持。截至20189月底,我国仅有社区基金会139家,在基金会和社区社会组织中的占比都非常低,且主要集中在东部沿海省市。因此,应鼓励有条件的街道或乡镇充分整合地区资源引导成立社区基金会,引入在地化和社会化资源注入社区治理和民生服务领域,助推社区社会组织的培育发展和社区治理难题的破解。当然,社区基金会的可持续资源筹集和组织内部治理等方面还需要有更深入的探索,社区社会组织也需要尝试更多元化的资源整合。

  扎根性、本土性的登记注册类社区社会组织会越来越受欢迎并成为助力社区治理和服务创新的主要力量。社会组织具有专业性强的突出优势,其有助于提升基层社区治理的专业化水平,成为社区治理和民生服务的重要力量。但是由于多方面原因,在过往的政府购买社会组织服务中存在着较为突出的“打一枪换一个地方”的突出问题,即外部社会组织承接项目落地社区服务周期较短、频繁更换且部分购买方刻意追求创新,常常使得服务缺少持续性的充分考虑并由此带来一系列附带性问题,这在一定程度上给社区及其受益对象带来了一定的困扰。社区社会组织

  应有意识地建立社区社会组织台账并引导社区社会组织的均衡化发展,当下应重点发展和支持志愿公益类社区社会组织。在我国社区社会组织存量还较为有限的情况下,文体娱乐类社区社会组织依然较多,它们在激活居民参与和丰富居民精神文化生活方面发挥着积极作用,但是其对社区发展的贡献值往往较低。培育发展和重点支持志愿公益类和社区治理类的社区社会组织应是未来重点方向,还能够以此逐步实现以组织化方式有序带动社区居民关心社区事务和参与社区建设,营造积极向上的社区公益文化,也让社区治理和发展渐进式地走向自我服务、自我管理、自我教育和自我更新。

  与基层政府和社区两委的联动协作水平将直接影响到社区社会组织未来作为空间。社区党委和居委会应在回归本位本职的同时,应开放相对充分的参与空间,让社区社会组织发挥优势以助力社区建设。反过来讲,作为社区治理和民生服务重要主体的社区社会组织应与基层政府和社区两委形成良好的互动协作关系,以使得自身能够获得相应的基本认可,并更深入地参与社区治理和民生服务之中。

  社区社会组织研究将成为社会组织研究和社区治理研究的重要内容。目前在实践层面已有了较为丰富的有关社区社会组织发展的生动案例和研究素材,这既需要实务界的用心探索,也需要学术界的研究跟进。其中应重点关注的研究方向是社区社会组织的分类分级、培育策略、功能作用、内部治理、资源筹措、成长规律、发展模式、体系建设和社区中青年群体的社区参与及其组织培育等。同时,以社区治理为主要内容或重要方向的报刊杂志也应积极宣传各地社区社会组织发展的创新做法和典型经验,为广大社区治理和社区建设工作者提供借鉴和参考。


文章来源:《中国社会组织》2019年第9期

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