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论社区公共资源治理中居民主体性的生成 ——基于湖北D社区的案例分析
2019-03-06 18:54:36 来源:四川师范大学学报 2018年02期 作者:陈伟东,吴岚波 【 】 浏览:0次 评论:0

社区公共资源是由全体社区居民共同使用的资源,在形态上物化为具有公共属性的空间、设施、场地等。社区公共资源也无法逾越公共地悲剧的漩涡,遭到不当利用。传统的社区居民委员会作为单一行动主体治理模式的限度越来越明显,发挥居民的主体性、构建多元行动主体的治理格局已成为共识。在这个多元共治的格局中,关键是激发居民的主体性,正如哈耶克指出的那样,最终的决策必须由那些熟悉这些具体情况并直接了解有关变化以及可以弄到应付这些变化的资源的人来做出。为此,本文以社区公共资源治理为切入点,剖析社区公共资源治理过程中居民主体性是如何生成及其生成机制,以探讨具有主体性的居民在社区公共资源治理过程中的作用。

一 问题的提出

当前,我国正处在社会转型和深化体制改革的关键期。中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(中发[2017]13)明确指出,依靠居民、依法有序组织居民参与社区治理,努力把社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。然而,扩大居民参与却是社区治理最为艰难的环节,社区治理创新任重而道远。与此同时,社区治理面临着新的实践和考验。在中国城市社区,高质量的精神文化生活是社区居民的共同需求,为了回应这个需求,改善国民健康状况,国家在基层社会推广全民健身运动,广场舞受到越来越多的社区居民青睐。广场舞扰民问题、广场舞组织问题以及社区公共广场供不应求及其引发的矛盾与冲突日益增多,由此带来的社会问题受到学界的广泛关注。受研究基础和研究兴趣的影响,本文主要关注社区公共广场供不应求的问题,进而讨论社区公共资源治理。

社区公共广场的冲突并非个案。从武汉的空投粪便、空降玻璃雨,到西安的广场舞大妈挪车跳舞,再到警察出面调解广场冲突,均可见冲突之激烈、广泛。原子化的居民面对这些问题与冲突往往不知所措。居民不禁要问:社区广场到底怎么了?政府为什么没能很好地解决冲突?相关主体依然沿用惯性思维寻求政府的庇护,把解决问题的希望完全寄托在政府身上。但是,现实情况表明,政府并非万能。俗话说解铃还须系铃人,社区广场问题还是要靠居民发挥自身的主体性去解决。

公共资源是一种不同于私人财产的资源,由全体社会成员共同拥有和使用,从使用主体的数量和类别可推导出公共资源具有竞争性非排他性的属性。社区公共广场作为社区的公共资源,同样具有上述属性。由于使用主体的广泛性和各个使用主体之间的无序竞争,社区公共广场越来越供不应求,社区公共资源治理问题逐步进入社会和学界的讨论范围。

学术界对社区公共资源的关注度还不高,关于社区公共资源治理的研究成果还比较少,但是对公共资源研究却由来已久,已形成了一些公认的理论。一是公地悲剧理论。加勒特·哈丁最早把公共资源问题概括为公共地悲剧,他论述了人们对公共资源无节制的利用而造成的公共资源退化的悲剧,每个人追求他自己的最佳利益,毁灭的却是所有人趋之若鹜的目的。二是囚徒困境理论。该理论借助博弈论呈现了局中人原本能够通过合作实现互利共赢,但他们却做出了自身利益最大化选择的过程,人们的自利性行动不仅无法满足自身利益,还导致最佳利益难以实现,囚徒困境理论研究表明公共资源领域深藏个体理性和集体理性的张力问题。三是集体行动困境理论。曼瑟尔·奥尔森认为破解公共资源问题的核心是破解个体的搭便车行为,理性的个体隐藏在组织背后,选择搭便车行为,分享组织的收益,在缺乏激励措施的条件下,人们组织起来开展集体行动的动力不足。不管以上三种理论从哪个角度论述公共资源问题,但仔细对比不难发现,他们都在告诫人们公共资源存在衰竭的风险,人类必须找到合理利用公共资源的途径,并为避免公共资源耗散而采取行动。梳理已有文献发现,国外学界主要从以下几个视角讨论公共资源治理问题。

首先是私有化视角。该视角从产权理论出发,强调建立排他性的产权制度对解决公共资源困境的作用。如罗伯特·史密斯认为,在自然资源和野生动植物等公共资源问题上避免悲剧的唯一方法,是创立一种私有财产制度来替代公共财产制度。其次是国有化视角。该视角强调作为行动主体的政府和作为制度保障的政策对公共资源良性存续的作用。再次是自组织视角。该视角认识到私有化模式和国有化模式对于公共资源治理的局限性,强调由公共资源使用者自主治理,引导公共资源使用主体重视社区习俗和惯例、建立合约规则、采取声誉激励和引入第三方监督等系统化机制来推动使用者实施合作行为,从而开辟公共资源治理的新道路。

按照上述理论,社区公共资源该如何治理是笔者思考的主要问题。从行动主体及其关系的角度看,社区公共资源的治理是多元行动主体协同参与的过程,是行动主体之间信任、合作、协商、互惠关系的建构。解决社区公共资源治理难题,关键是培育和激发社区居民的主体性,发挥居民在公共资源治理过程中的作用。为此,本文要讨论的主要问题是如何界定社区公共资源治理中的社区居民主体性,主体性培育过程和生成机制是什么,社区治理结构会发生怎样的变化。

二 自我组织与自我行动:居民主体性的培育过程

社区治理的关键在于协调和均衡社区中的各种利益关系,即社区治理结构问题。本文通过描述和分析一个社区广场冲突的治理案例,深描治理过程,剖析治理结构,探讨其治理过程中居民的主体性是如何培育和生成的。本案例描述的D社区由NSBSDG三个小区构成,共有12支广场舞组织。NS小区有3块公共广场、5支广场舞队伍组织;BS小区有1块公共广场、3支广场舞队伍组织;DG小区有4块公共广场、4支广场舞组织。总体而言,D社区的公共广场处于严重不足的状态,各个广场舞队伍为了自身的利益,经常上演抢地大战。起初,抢地大战只是某个广场舞组织的行为,很快,这种个体行为就演变为社区所有广场舞组织的集体行动。社区广场冲突呈现出冲突主体多冲突频率高冲突激烈程度大等特征,种种迹象表明社区公共广场的无序竞争局面已经形成。

()居民委员会在行动,而居民无行动

作为理性人的广场舞爱好者,深知社区公共广场的无序竞争局面对任何人都没有好处,不仅伤害了邻里感情,还浪费了社区公共资源,有居民把希望寄托在社区居民委员会的身上,寻求问题解决之道。面对社区广场舞爱好者的诉求,社区居民委员会的马主任立即采取措施以解决社区广场冲突的问题,他凭借三年的社区工作经验,很快拿出了解决办法。在当下社区没有能力去新增公共广场的前提下,为社区所有广场舞组织重新分配活动时间,避免同一个广场在同一个时间段有两支广场舞组织活动。在该办法获得居民委员会其他委员的同意后,马主任立即召集社区广场舞组织负责人开会,会上她代表居民委员会宣布了社区出台的广场活动时间冲突解决方案,并把社区制定的各支广场舞组织活动时间表送到参会代表手中,要求各个广场舞组织按照新的活动时间开展活动,避免冲突,维护社区和谐与安宁。让马主任无法预计的是,社区安排活动时间的办法只维持了一个月就失去了效力,社区公共广场又一次陷入无序竞争的局面。

从以上的治理过程中,我们可以看出,社区居民委员会仍然沿用我决定,你执行的工作思路,其结果无非是居民委员会在行动,居民被动行动,居民的主体性无法生成。社区公共资源治理为何失败,需要从政府、社会组织、社区居民委员会、社区居民等多元主体及其关系中去寻找原因。我们从制度激励、资源输入、能力建设、社区事务决定权、社区事务行动权五个维度来分析社区居民委员会对于社区公共广场的治理逻辑,透视社区公共资源治理面临的问题。

我们把社区居民委员会这一阶段的治理模式称为权威管制模式。社区居民委员会拥有行政权威、掌握行政资源是社区管制模式运行基础。该模式的关系结构是社区居民委员会与居民是管理与被管理、服务与被服务的关系。政府垄断行政权力,掌握着制度供给和资源投入的决定权;社区居民委员会代表政府制定社区管理的规章制度,掌握着社区大小事务的决定权;居民处于被动地遵守规章制度和执行政府和社区居民委员会一系列决定的境地。在这种模式下,居民在被服务的过程中失去了参与社区治理的热情和意愿,主人翁的身份意识模糊。然而政府和社区居民委员会付出的努力,也未取得预期的回应,得到的结果却是居民的不满和埋怨。政府和社区居民委员会也在思考:为什么自己的付出没有解决居民的难题,为什么自己的工作得不到认可,为什么自己和居民的获得感和幸福感都低。当社区事务的决定权和行动权分离并被不同的主体掌握时,居民是社区的主人这一应然状况就演变成了政府和居民委员会是社区的主人这一实然状态,居民的主体性被体制和机制等因素湮灭。现实的情形表明,在居民缺乏主体性的境况下,政府成为各种矛盾、冲突的中心,承受来自居民的压力越来越大,政府要应对的问题日益增多,社区居民委员会的任务日益繁重。一方面,政府和社区居民委员会挤压了居民自治的空间,未被组织起来的居民原子化倾向明显,同时社区社会组织培育机制不完善,数量严重不足,已经成型的社区社会组织拥有的资源少,活动范围有限,成长空间狭窄,难以发挥其在基层社会治理中的作用。另一方面,本该由政府、市场和社会力量等多元主体共同承担的公共事务,漏斗式地涌向社区,导致了社会问题社区化的局面。

社区权威管制模式作为我国基层社会治理的一种行为模式,有其存在的历史必要性。它填补了单位制解体后我国基层社会管理和基本公共服务的空白,为经济社会的发展创设了良好的社会环境,是促成社区权威管制模式生长的制度因素。但是,经过30多年的发展历程,基层社会治理已经进入了一个新的制度环境,这种模式的弊端日益显现,尤其不适应党的十九大提出的加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的要求。

()居民委员会引导居民自我组织并自我行动

社区公共资源治理的关键是什么?如何引导居民参与社区公共资源的行动?以居民主体性为基础的社区居民自治是由内部行动要素系统和外部社会支持系统构成[7]。它既需要外部政府、社会组织、居民委员会扶持,更需要居民觉醒,自我组建意愿群体,自我制定规则,自我开发资源,自我组织起来,自我行动起来。从理念转向行动是实现社区治理体系和治理能力现代化的题中之义[8]D社区居民委员会和社区居民经过新的实践,最终实现了社区公共资源的有效治理。

1.自我组建意愿群体。俗话说:“兴趣是最好的老师。人们愿意做自己感兴趣的事情并且有积极性,与之相应,人们不愿意做自己不感兴趣的事情并且缺少积极性。尊重社区居民的意愿,让有意愿的人先行动起来。D社区居民委员会主任借助参与式需求调查方法,通过对话式的沟通,引导广场舞爱好者表达跳广场舞的期待;跳广场舞的担心;为了满足期待,最大限度地消除担心,我们自己可以做什么的想法。这既是居民自我表达需求的过程,又是居民自我寻找意愿群体的过程。意愿群体是居民自我选择的共同体,组建了意愿群体,就奠定了社区公共资源治理行动的基础。

2.自我制定行为规则。道格拉斯·C·诺斯指出:“制度是决定人们的相互关系的系列约束,它由非正式的约束(习惯、传统、行为准则)和正式的法规构成。行为规则作为一种非正式的制度,是人类合作的前提条件之一,它让人们知晓能够做的事务和不能够做的事务边界。D社区居民委员会主任引导意愿群体的成员讨论社区公共广场使用公约,他们的对话路径是我们的社区公共广场存在哪些问题;如果这些问题不解决会导致哪些后果;为了解决这些问题我们自己可以做什么,最后根据收集的做法,表决通过,形成公约。公约订立的过程是居民深思熟虑地思考自身行为规范的过程,他们会认真琢磨什么是正当行为,哪些是自己能够做的,哪些是自己不能够做的。居民遵守公约的过程也是个人理性通向集体理性的过程。

3.自我选择激励机制。行为公约是一种软约束,其运行逻辑是激励一部分人,带动所有的人。因此,为了让公约更好的落地,必须配套相应的激励措施。社区居民委员会马主任和居民一起制定激励机制。他们以积分为媒介,收集大家的积分意愿和兑换意愿,即讨论各个广场舞队伍做哪些行为可以获得积分,及其相应的积分标准;接着讨论可以兑换什么,以及用多少积分兑换。由于该社区公共广场严重供不应求,各个广场舞组织兑换的意愿集中在社区公共广场的优先使用权。最后通过协商,大家同意积分越多,越能获得社区广场使用权。该社区广场舞组织通过完成积分清单上的行为获得积分,用自己的积分兑换社区公共广场的优先使用权,以此循环,社区公共广场无序竞争的局面不再出现。

4.自我链接资源。一定数量的资源是行动者自我维系和自我发展的基础。社区社会组织仅依靠政府和社区居民委员会供给的行政资源是无法持续的,需要学会自我链接资源,具备链接社会资源的能力。社区居民委员会马主任和居民一起梳理所需要的资源,接着引导居民利用心智图去搜索资源,最后同有意愿提供资源的单位或个人进行洽谈。本着以资源换资源和以服务换资源的原则和我为人人,人人为我的精神,他们先后获得了辖区3家企事业单位的帮助,解决了社区公共广场的照明、通电和电费的难题。

我们把社区居民委员会这一阶段的治理模式称为赋权增能模式。受制度环境的影响,中国城市社区建设属于规划性变迁,凸显国家建构的脉络。要深化社区居民自治,需要政府放下大包大揽的理念,转变自身职能,为居民自治创设良好的环境。在自治基础上重塑政府,实现政府与社会关系的重构。赋权增能型的社区发展模式无疑是深化居民自治的有效路径。这个模式内含双重赋权的过程:首先是政府和专业社会组织向社区工作者赋权增能;其次是社区工作者向社区居民赋权增能,尤其是把社区事务的决定权和行动权赋予居民,以增强居民的自治能力。

社区居民委员会马主任经过社区实务工作能力训练,逐步掌握了社区治理的专业方法和技巧。回到社区后,她首先把这些方法和技术传递给其他社区工作者,让大家利用赋权增能的理念反思自己的工作方式,完成了角色和工作思路转变,从包办者转向引导者,从控制者转向协同者,从替民做主转向由民做主,学会与居民协商、沟通、合作解决社区问题。在治理社区公共广场问题时,通过对话式提问,引导有意愿的广场舞爱好者就跳广场舞的期待、担心和贡献表达需求,接着引导他们就社区公共广场问题进行讨论,如我们社区公共广场存在哪些问题、会导致什么后果、我们自己可以做什么,形成社区公共广场公约,再接着引导他们制定激励制度,最后社区居民委员会和有意愿居民一起链接资源,最终实现社区公共广场的有效治理。与传统的行政工作方式相比,这种对话引导式的工作方式耗时较长,却是行之有效的。决策不容易,也不可能很快做出,但参与的优势以及解决问题所产生的创新理念,使得额外花费的时间和资源具有了正当性。因为每一个环节都有居民的参与,都能看到居民的行动,漫长的治理过程是居民自我组织并行动起来的过程,更是居民主体性发挥的过程。

在本案例的公共广场冲突治理过程中,我们发现,社区工作者掌握社区治理的专业技术和方法后,在工作方法上坚持服务居民与组织居民、居民赋权与居民增能相结合的原则,在工作过程中不断引导居民表达意愿,引导居民策划社区活动、制定社区活动公约,使居民主体性得到发挥,居民的智慧得到开发,居民的潜能得到激发。赋权增能模式,有利于从根本上改变在社区公共资源治理过程中居民委员会在行动、居民不行动的状况,社区工作者向社区居民赋权时,也会促进居民反思自己以前处理广场冲突的方式,反思自己对待其他广场舞组织的态度,这个过程有助于居民体会到社区居民委员会和自己是一个共同体,大家关注相同的问题,拥有同样的目标,只有彼此互助和合作,并且一起寻找解决问题的方法,才能找到既满足广场组织的需求又满足社区需求的方案,实现双赢。

三 组织赋权与心理赋权:主体性的生成机制

在本土语境下,赋权被界定为帮助个体、组织或社区提高他们参与社会经济与政治的能力,通过唤醒他们的权利意识,促进他们积极参与公共事务。赋权的目的是增强个体或组织的能动性和自主性,核心是建构主体性。赋权居民及居民主体性的生成会不会对现行体制构成威胁,会不会培养出挑战国家权威的社会力量,这是一个无法回避的现实问题。对于这个问题的认识,我们可以从国内外学者的研究中获得启示。美国著名学者约尔·米格达是国家与社会零和博弈论的领军人,却在上世纪90年代率先修正自己的观点,并提出了国家在社会的论断,主张国家与社会的相互赋权。国内学者顾昕教授的研究表明,在社会服务与慈善、环境保护、基层治理等诸多领域,新兴的民间组织致力于为社会提供服务,而不是反对政府,他相信国家与社会相互赋权的实践将会大量出现在上述的诸多领域。国内外学者的研究为我们打消了上述的顾虑,同时本文描述的社区公共资源治理实践也展现了社区居民委员会与社区社会组织和社区居民的良性互动的一面。D社区居民委员会在引导居民开展自我组建意愿群体、自我制定广场公约、自我订立激励机制和自我寻找资源支撑系统的一系列行动中,注重利用组织赋权和心理赋权机制,增强居民的主体性,重构了广场秩序,实现了社区公共资源的有效治理。

()组织赋权

组织赋权是政府有意识、分步骤地向社会放权、授权,并培育社区参与的组织化力量。在社区治理场域,组织赋权要以赋权居民、推动自治为目标。首先要提供居民参与社区公共事务治理的平台,使其发挥能动性,降低依赖感,培育和生成主体性,最大限度地激发居民潜能。其次要注重社区社会工作技术的运用,这里的技术不是自然科学技术,而是社会治理术,社区治理要达到预期目的,需要理想化的技术流程,即自觉运用治理术。一方面引导个体化的居民走向组织化,另一方面整合现有的居民组织,尤其要化解居民组织间的排斥和冲突,实现组织功能重塑。

社区居民委员会马主任参加政府组织的社区工作者实务能力训练班,学习了组织居民参与的技术和方法。学习结束后,她以社区公共广场问题为切入点,引导居民参与治理。D社区的12支广场舞组织有着相似的发展历程,从开始的少数的发起者到今天的30—50人的组织,她们因为热爱广场舞而走到一起,并在参加自己所在的广场舞组织的活动中体会到幸福和欢乐,因此非常珍惜这种来之不易的幸福和欢乐,并把这种珍惜感转换为对组织的忠诚和维护,群体意识逐渐形成并固化。具有群体意识的广场舞爱好者,只关注自身利益,捍卫自己跳舞的权利,争抢社区公共广场也是情理之中的事情,高度的群体意识是社区公共广场持续冲突的内在原因。解决社区公共广场冲突问题,有必要舍弃单一的群体意识,重新建构居民身份,不仅关注自身利益还关注公共利益的公共意识成为最佳选择。这就需要对现有的广场舞组织进行改造,调整组织关系。如前所述,部分广场舞爱好者在自我组建意愿群体、自我制定广场公约、自我订立激励机制和自我寻找资源支撑系统的一系列行动中,自身的角色和组织的功能也在潜移默化地变化着。就角色转变来说,广场舞爱好者逐渐放下了自我的优越感,从我是某支广场舞队伍的一员,到我不仅是某支广场舞组织的一员,还是意愿群体的一员,大家是休戚相关的利益共同体,实现了角色的多元化。更为重要的是社区广场舞组织在激励机制的引导下逐渐实现了自身功能的多元化,从自娱自乐的组织拓展为参与社区公共问题治理和社区公益事业行动的组织。居民身份的变化和居民组织功能的扩展,带来的是高频率的互动,促进社区广场舞间的合作,排斥和冲突频率逐渐降低。社区工作者使用组织赋权机制,培养了参与公共资源治理的组织化力量,扩大了治理主体,提高了治理水平。

()心理赋权

心理赋权是指社区居民提升自我价值感和增强自信心,产生主动参与的内驱力,享受掌握决定权和行动权带来的快乐[18]。心理赋权的前提是赋权者努力地进入对方的生活世界,消除助人者与受助者的区隔,让居民感受到社区是自己生活和体验的场域,是实现社区归属感的高级途径。

如果说组织赋权是外部赋权的话,那么心理赋权可以理解为居民自我赋权。D社区新一轮公共广场冲突治理的实践中,居民委员会赋予居民(广场舞爱好者)使用公共广场的决定权和行动权,引导她们在意愿群体基础上开展治理行动,实现沟通与合作。每一项行动都是意愿群体带领广场舞爱好者集体沟通的结果,每支广场舞组织的意见和要求都得到充分的表达和尊重。所有利益主体就广场需求、广场公约、激励机制等共同关心的问题而展开对话。居民开展对话达成的共识是自我选择的结果,不受其他主体的干涉。虽然这些共识是非正式的制度。与国家法律政策具有的强制性约束相比,这些草根组织订立的非正式的制度只具有约束力,但这些制度却是居民赋权增能的过程中达成的,是组织化的居民自我形成的心灵契约。因为是自我形成的心灵契约,所以这些非正式的制度就得到了社区公共广场使用者的认可,因此软而无力的局面没有出现。相反,社区公共广场有序使用的局面慢慢形成,社区公共广场的秩序得以重构,困扰该社区的公共广场难题终于得到解决。

()广场秩序的重构及其正当性

赋权的核心和目的是培育和催生居民的主体性,具有主体性的居民是破解社区公共资源治理困局的积极力量,是优化治理结构的可靠主体。社区工作者借助组织赋权,实现心理赋权,构建了外部赋权内部赋权的赋权路径,外部赋权只有通过内部赋权才能实现,居民只有充分吸收外部赋予的制度和空间,才能意识到参与社区治理与自身权利的内在关系,改变参与形态,由被动参与、动员参与转变为主动参与和自愿参与,逐步提升参与社区治理的意愿和动力。

制度缺失是社区公共资源治理失效的重要原因。如前所述,制度具有两种形态:正式制度和非正式制度。基于非强制性持续性自发性的特征,非正式制度规范在集体行动中更具有凝聚、激励和规范等功能[19]D社区的公共广场有效治理得益于在广场公约等共识的基础上寻求新的制度和机制,并进行妥协、合作等一系列行动。这些行动的背后隐含着居民自我赋权增能的行为逻辑。居民在掌握治理社区公共广场的行动权和决定权后,自我组织并行动起来,解决社区公共广场无序竞争的问题。赋权增能给社区公共资源治理行动带来质的飞跃,最终实现了社区公共广场秩序的重构。居民在破解了社区公共广场难题的同时,自治和行动能力也得到了提升。社区治理结构逐渐完善,形成了社区居民委员会、社区社会组织、社区居民的共治格局。

四结论

社区公共资源治理是社区居民、社区社会组织和社区居民委员会等行动主体通力合作的结果。社区居民委员会通过引导有意愿的居民成立意愿社群,订立行为公约、建立激励机制、链接社会资源等一系列活动,实现居民自我组织、自我行动,进而激发居民主体性。居民主体性的培育需要赋权增能机制,社区居民委员会充当陪伴者,利用组织赋权和心理赋权赋予居民和社区社会组织对自身事务的决定权和行动权,提升自治能力。居民主体性的生成以居民自治能力的增强和基层民主的发展为目标。居民自治深化和基层民主的发展是社区建设的一体两面,二者是相互依存、相互促进的。居民自治的深化主要取决于两个方面的因素,一是制度环境的改善,二是居民自治力量的自我发展。随着国家治理、社会治理和社区治理体系的不断创新,当代中国居民自治的制度环境正处于持续改善之中,这在很大程度上影响着居民自治的现在和未来。居民主体性得到激发后,社区社会组织和社区居民成为积极主动的行为主体,通过创新方法提升自治能力,通过与政府和社会的互动而不断获取资源,扩大生存空间。社区居民委员会不断破除影响居民主体性发挥的观念、体制机制等方面的障碍,善于引导居民自我组织起来,自我实施治理行动,并向居民赋权增能,壮大居民自治力量,推进居民自治和基层民主的发展。

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Tags: 社区公共资源治理;社区居民主体性;赋权增能 责任编辑:admin
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