劳动者原本是伟大的、强大的，如果他们变成了弱势群体，那么不是因为他们没有力量，而是因为他们受到了歧视，被或多或少地剥夺了原本属于他们的权力和力量。有鉴于此，在国际劳动节再一次来临之际，特重新发表笔者三年前的文章《试论政策性国民待遇不同》。  

试论政策性国民待遇不同

   一个国家的国民，有着不同的生存处境，这是一种常见的现象。导致这种现象的因素很多，第一类因素涉及到每一个人的身体条件、智力条件、性格条件和家庭条件的差异，第二类因素涉及到当地的自然环境、地理位置、历史文化积淀等诸多差异，第三类因素涉及到个人观念、地区观念（与当地习俗有关）、民族观念（与民族习俗和民族文化有关）的差异，以及各级政府的法律、法规、政令和政策对国民的生存状况所产生的不同作用和效应。

   本文将试图深入地探讨各级政府的法律、法规、政令和政策对国民生存处境的种种影响，并把这种影响称之为政策性国民待遇不同（包括政策性歧视，即享受优惠政策待遇的国民成为强势群体，受到歧视政策待遇的国民则沦为弱势群体）。

所谓政策性国民待遇不同，在人类历史上是一个长期存在的问题。因此，中国社会现阶段也存在着这样那样的政策性国民待遇不同现象，并不是一件令人吃惊或不可思议的事情。根据笔者对我国社会的长期观察与思考，我国广泛存在着的政策性国民待遇不同，比较突出的两个方面分别是，市民与村民的国民待遇不同，干部与群众的国民待遇不同。

市民与村民的国民待遇不同，也有人称为城乡差异或工农差异。笔者之所以不使用城乡差异和工农差异这两个词汇，是因为它们不够精确。这是因为，城乡（城市与农村）是一种空间结构的差异，它不能准确地反映人的生存差异，例如有大量的村民进入城市生活，他们已经成为城市的一个组成部分，但是他们的社会地位与市民却相差甚远。工农差异就更不准确了，事实上大量的村民早已经不从事直接的农业生产活动了，他们的工作性质早已经是响当当的工人了，但是他们并不享有工人的社会待遇。

区分市民与村民的主要手段或标志，乃是户口及其相关的政策，即市民拥有城市户口又称非农业户口，村民拥有农村户口又称农业户口。如果，仅仅是户口的不同，那么这并不构成国民待遇不同的事实。问题在于，我国的许许多多的现行法律、法规、政令和政策往往直接或间接地与户口挂钩，在这种情况下户口就变成了政策性市民与村民国民待遇不同的分水岭。

村民与市民的国民待遇不同主要表现在经济地位和政治地位的差异上。具体来说，国民待遇不同的经济差异，一是国家政策在市民的就业保障、医疗保障、养老保障、失业援助、生活最低救助等等方面，均给予了较多的关注和资金投入，对比之下村民的生存状况基本上是自给自足或自生自灭。二是国家对城市公共服务设施的投入远远高于对农村公共服务设施的投入，市民享受的现代化公共服务，村民很少能够享受到（这里涉及到公共服务设施投资的人均效益问题，这也是笔者力主城市化的主要依据之一）。三是国家政策鼓励或默认了城市保护主义的盛行，许多城市及其部门都制定了歧视村民经济权利的法律和法规、政令和政策，其中最明显的就是限制村民的迁徙自由，限制村民在城市工作的范围。

村民与市民的国民待遇不同在政治上的差异，主要表现在四个方面，其一、市民可以成立并参加工会，工会有助于维护市民的利益；村民不可以成立类似工会的农会组织，因此也就没有类似工会那样的组织来维护村民的利益（我国农村基层有村民委员会，但是其性质与工会并不相同，而且也没有省级和国家级的农民团体，尽管我国是一个农业人口大国）。其二、政府设有社会劳动保障部门，但是其职能只限于维护市民的劳动者权益，而不负责维护村民的劳动者权益。其三、按人口比例，村民的人大代表数量，远远低于市民的人大代表数量。其四、国家招聘政府公务员以及任命政府官员都要求当事人拥有城市户口，这无异于把9亿农民排除在了国家政权之外。

事实上，村民的经济地位之所以远远低于市民的经济地位（这里指平均经济地位，并且包括非货币经济待遇），其根本原因就在于村民的政治地位远远低于市民的政治地位。实际上，制定国家法律、法规、政令、政策的人，几乎清一色是居住在城市里的市民。在这种情况下，村民与市民所能够享有的国民待遇存在着明显的政策层面上的不同，也就是顺理成章或不可避免的了，而农民的根本利益屡屡受到伤害和侵犯也就变成了不以农民的意志为转移的现实了。

在我国除了村民与市民存在着政策性国民待遇不同的现象之外，还存在着广泛的干部与群众之间的政策性国民待遇不同的现象。所谓“干部”是一种不规范的国民名称，主要指政府官员、政府公务员，以及政府各部门的从业人员；所谓“群众”也是一种不规范的国民名称，在这里主要指普通的市民和村民。

由于干部几乎百分之百都是城市户口，因此本文所说的干部与群众的国民待遇不同，实际上主要探讨的是干部与普通市民的社会地位差异。在我国政府或国家管理体制上区分干部与普通市民的主要方式，不再是户口，而是干部身份与工人身份（包括其它社会身份）。具体来说，干部身份档案及其相应的社会待遇归人事部管理，工人身份档案及其相应的社会待遇归劳动部（社会劳动保障部）管理。

那么，干部与普通市民的国民待遇究竟有哪些不同呢？其一、养老待遇不同，普通市民的养老被称之为退休，干部的养老被称为离休，离休者的国民待遇高于退休者的国民待遇，此外政府还专门设有老干部局来维护离休老干部的利益。其二、医疗待遇不同，干部与普通市民在医疗费的报销比例上，在使用的医药和医疗仪器上，在住院的条件上，在医师水平上，都存在着差异。其三、工作条件不同，干部的工作条件普遍好于普通市民，这只需要看一看各地的政府办公楼里里外外是如何的豪华就一目了然了。其四、工作待遇不同，干部的收入（包括货币收入、非货币收入，以及合法不合理的其它高收入）普遍高于普通市民的收入，或者远高于社会成员的平均收入。其五、公共设施服务水平不同，例如普通市民使用的是公共交通设施，而干部则使用国家提供的相对高档次的轿车；国家在公共汽车上的投入，与在政府干部专用轿车上的投入存在着相当大的差距，这种差距的人均值估计在100倍以上。

与此同时，干部在政治上也享有比普通市民更多的权利。例如，干部享有更多的社会信息知情权，干部的人大代表比例高于普通市民，干部在社会事务中的话语权高于普通市民（干部的讲话往往具有超越法律、法规、政令、政策的效力）。总之，干部作为一个社会阶层享有着某种至高无上的政治地位，而这种地位又成为了一种利益伞和保护伞，并在事实上吸引进了许多牟利之徒、保护了许多腐败分子。

为什么在中国普遍存在着国民待遇不同的现象？主要原因在于中国长期是一个不平等的社会，人们的平等意识和平等宿求相对比较薄弱。从国民观念来说，广泛存在着优惠情结。朋友是什么？就是一种人际关系中的最优惠待遇；走后门图什么？图的就是特殊待遇。但是，如果说公民个人有交不同朋友的权利和爱好，那么国家的政府就不应当对国民有着不同的政策性待遇。

所谓不同的政策性国民待遇，既包括歧视性的国民待遇，也包括优惠性的国民待遇。事实上，歧视与优惠是一个事物的两个方面：对某些公民的歧视，往往建立在对另一些公民的优惠之上；而对某些公民的优惠，也往往要建立在对另一些公民的歧视之上。其结果，就是让那些享受优惠政策待遇的国民成为强势群体，而受到歧视政策待遇的国民则沦为弱势群体。

导致政策性国民待遇不同的相关因素很多，首先是理论层面上的，例如工人阶级领导其它阶级的理论，往往被曲解为市民的国民待遇应当比村民的国民待遇高的理由。其次是政策制定层面上的，即制定国家法律、法规、政令和政策的人，其代表性不够充分和公正，因此他们往往热衷于制定那些对自己或自己所处的集团、部门、阶层有利的政策。此外，执行国家法律、法规、政令、政策的人，往往有选择地执行那些对自己或自己所属阶层有利的条款，而不执行或拖延执行那些对自己或自己所属阶层不利的政策。

在这种情况下，政策性的国民待遇不同，实际上是在制造社会不公，这已经成为我国社会不安定的主要的深层次的根源，而且也已经成为中国经济发展的主要的人为障碍，当然也是中国政治改革难以开展的根本原因。

事实上，村民与市民的两种国民待遇，严重地遏制了我国的城市化进程，并导致社会治安的长期紧张局面，以及经济持续增长的乏力。与此同时，干部与群众的两种国民待遇，一方面造成了政府官员和公务员的脱离群众的工作作风，另一方面也造成了国家财政的严重压力和不必要的负担。更严重的问题是，正是这种干部的特殊国民待遇，滋长了干部中的腐败行为和霸道行为，他们自以为自己是特殊材料的人，是特殊公民，是可以凌驾于老百姓之上的救世主，是社会上唯一的可以为所欲为的人。

如果说，在1949年新中国建立的初期，我国开始实施的干部与群众两种国民待遇，有着历史的因素或必要性（源于革命时期的供给制，笔者幼年时也曾享有几十斤小米的待遇）。对于“打天下者坐天下”观念深入人心的时代，革命干部享有特殊的国民待遇，应当说是可以理解的，因为他们毕竟付出了巨大的牺牲和艰苦的奋斗。

但是，在人类社会进入21世纪的今天，继续实施干部与群众的两种不同国民待遇，就值得我们重新思考了。在和平时期，大家都是经济建设者，政府官员和公务员与普通市民和村民，只是社会分工的不同（这种分工不应当是一成不变的或终身制的），而不是社会地位的不同，以及国民待遇的不同。

有鉴于此，我们今天有必要问一问：村民与市民的国民待遇不同、干部与群众的国民待遇不同，还要进行到底吗？在造成村民与市民不平等的户口坚冰开始消融的时候，造成干部与群众不平等的政策性壁垒，难道不应当打开一道缺口吗？