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城市扶贫:从制度创新到组织创新
2014-11-22 17:18:28 来源: 作者:洪大用 【 】 浏览:83次 评论:0
20世纪80年代中期以来,随着我国城市改革的不断深化,单位之间与单位内部都在出现分化,单位体制受到巨大冲击。大批职工下岗、失业,流入社会,原来隐藏于脆弱的单位体制下的剩余劳动人员问题,终于急速地突现出来,成为城市“新贫困层”的主要组成部分。
  在此情况下,单靠原有的社会救济制度已经不能解决问题,因此,应对城市新贫困的制度创新迫在眉睫。
  一、制度创新与城市扶贫
  在制度创新的实践中,上海市走在了前面。1992年,上海市就召开了专门会议,研究对各种收入较低、生活困难的在职职工、退休职工、社会闲散人员实施生活保障的问题,会议要求各级领导和部门从正确处理改革、发展与稳定三者关系的高度,认识建立最低生活保障制度的重要性和紧迫性。1993年6月,在调查研究的基础上,上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度(简称“低保”制度)。
  上海市的实践引起了主管社会救济工作的民政部的注意,民政部认为这种做法代表了民政事业改革的新方向和新思路。1994年召开的第十次全国民政工作会议提出:对城市社会救济对象,要逐步按当地最低生活保障标准(“低保”标准)实行救济。大致从那时开始,最低生活保障制度在越来越多的城市开始试点和推广。
  随着最低生活保障制度有效性的日益显现,它开始引起最高决策部门的注意。1996年3月,第八届全国人大十次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出:要建立城市居民最低生活保障制度。江泽民1997年在中共“十五大”报告中也指出:应当实行保障城镇困难居民基本生活的政策。
  1997年9月,国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,要求各地把建立城市居民最低生活保障制度当作一项重要工作来抓,必须在1999年底之前完成此项工作。到1999年10月,全国688个市和1689个县建立了城市居民最低生活保障制度。为了引导和规范最低生活保障工作,1999年9月28日,国务院还颁布了《城市居民最低生活保障条例》。
  到此为止,一项新的社会保障制度终于成形。它与原有社会救济制度相比,至少体现出以下一些新的特点:试图扩大保障范围,覆盖所有城市贫困人口,提高了保障标准;通过落实财政转移支付,稳定了经费来源;试图提高社会救济的规范化、制度化水平,从而确保公民的基本生存权利;试图替代单位体制的保障功能,再造我国社会保障制度,而不是象以前的社会救济,只是作为单位保障的补充。
  2001年,在中央政府的大力支持和各级民政部门、各级地方政府的共同努力下,全国“低保”工作取得重大进展,低保面迅速扩大,已经接近实现全覆盖的目标,全国1589.41万“低保”对象可望很快进入最低生活保障这张“最后的安全网”,免遭生存问题之困扰。
  二、组织创新在城市扶贫中的重要性
  为了评估我国城市居民最低生活保障制度的实践,探讨省会城市、直辖市居民最低生活保障的指导性标准,笔者认为,在下一步的城市扶贫工作中,组织创新将是一个关键问题。
  所谓组织创新,也就是扶贫组织机构的改革、调整、发展和创造,它涉及到组织形式、人员素质、组织技术和组织活动等等方面。从大的方面讲,组织创新的重要性主要体现在以下两个方面:
  第一,组织创新是有效开展“低保”工作,促进“低保”制度效益最大化的需要。
  在我们考察和调查的过程中,很多基层民政干部提出要增设专门机构,增加专门人员。民政部也认为组织机构不健全是长期影响“低保”工作发展的突出问题。一方面,对于“低保”对象进行动态管理的任务越来越重,另一方面,多数地方仍然维持过去从事传统社会救济时的管理机构和工作人员。特别是负责具体实施工作的基层民政部门、街道办事处和居委会,从事“低保”工作的人员年龄结构老化,办公条件差,缺乏必要的工作经费,工作手段落后,难以适应繁重而精细的工作任务。我们在调查时发现,街道一级通常只有一名民政助理员负责各项民政工作,真正是“上面千条线,下面一根针”。
  “低保”工作机构力量薄弱,不能适应工作推进的需要,主要是以下一些因素造成的:(1)对于“低保”工作的复杂性、艰巨性和重要性认识不足,以为依靠原有的救济机构和人员就可以了;(2)自上而下的机构改革,使得裁员成为各级民政部门的一项任务,一些地区在增加低保工作的同时,相关的人员编制却缩减了;(3)低保资金中并没有明确安排必要的工作经费和人员经费;(4)基层低保工作人员培训不足,经验缺乏,管理能力跟不上。
  第二,组织创新有利于为贫困人口提供多方面的社会服务,促进其社会参与,实现真正的反贫困。
  城市居民最低生活保障制度作为城市反贫困的一项重要制度创新,无疑对于城市反贫困有着一定的积极意义。但是,必须强调的是:最低生活保障并不等于反贫困。所谓反贫困,至少要达到三个基本目标,或者说,解决三个基本问题:一是保障居民的基本生活,使其能够生存下去;二是缩小贫富差距,促进收入分配的平等;三是促进贫困者融入主流社会,避免他们的疏离化、边缘化。
  事实上,“低保”制度的扶贫目标是有限的,其运行的最佳结果也只是保障居民的基本生活,发挥一种“托底”的作用,为城市反贫困提供一个基础。如果没有其他相关活动与制度的配套,“低保”制度本身是难以使贫困者摆脱贫困状况的。甚至,鉴于各地“低保”的“保肚皮”性质,此项制度还可能会导致一个意外的结果,即维持或“制造”一个低收入阶层。
  要实现有效的城市反贫困,不仅要“授人以鱼”,更重要的是“授人以渔”,促进贫困者的社会参与,并使其在社会参与中锻炼和恢复自己的竞争能力,把握获取收入的机会,增进对于主流社会的认同。换句话说,反贫困是一项系统工程,并不仅仅局限于满足贫困者基本的物质需要。如果只是给一些居民标定为“穷人”或“缺乏收入的人”,而给予单纯的现金或物质救助,这实际上是过于简单化的做法,在很多情况下,甚至会使一些人更加疏离主流社会,走向边缘化,从而不利于社会整合。
  因此,真正意义上的反贫困必须考虑贫困者多方面的需求,必须把其看作与其他社会成员一样,是具有全面性、丰富性需求的人,而不是单纯缺乏收入的人。经验表明,单靠形式化的制度而没有制度的实践活动,单靠政府机构而没有其他组织形式,都是无法全面满足贫困者之需要的。只有进行必要的组织创新与建设,充分发挥家庭、亲属网络、社区、社团以及一些专业的社会工作机构的作用,才能营造一个能使贫困者满足其全面需求的社会环境,才能通过各种类型的组织活动使贫困者逐步融入主流社会。
  三、组织创新的内涵与方向
  民政部对于“低保”组织机构改革与创新的基本设想是:利用现有基层工作机构,把工作重点放在社区,充分发挥基层民政部门和街道办事处的作用,建立健全基层最低生活保障管理服务网络,配备专职人员,解决必要的办公条件,并要求财政部门安排所需的工作经费和人员经费。与此同时,加大培训和技术投入力度,加快“低保”信息管理软件的推广和应用,逐步实现通过银行、邮局等机构发放“低保”金。
  细分起来,民政部的设想大致包含了以下2个方面的意图:(1)在组织形式上,尽量利用现有基层组织机构;(2)通过扩张现有组织规模、加强人员培训和增加资金技术投入等措施,提高组织效率。
  应该说,民政部的上述设想有其一定的合理性。但是,这种设想的基本目标只是促进“低保”工作,说到底,最多也只是为了更好地满足贫困者的基本物质需要,并不能有效满足前文所提及的贫困者的多方面的需求,包括提高技能的需求、参与社会的需求、心理和精神健康的需求,以及其他价值性需求。换句话说,民政部所设想的组织机构改革与创新,不能适应全面反贫困的需要。
  即使是从促进“低保”工作的角度讲,利用和改良现有组织机构也具有一定的局限性。因为:(1)正在进行的基层行政机构的精简与改革是必须坚持的大方向,政府官员过多,人浮于事,仍然是目前政府机构的一大弊端,需要切实解决,这与民政部扩张“低保”机构、增加“低保”人员的想法是存在着矛盾的;(2)在现有基础上继续增加机构与人员,会大大增加“低保”制度实施的成本,增加财政负担,不是最经济的做法;(3)更重要的是,依照现有模式,继续“政事不分”,难以克服由于政府垄断带来的官僚主义和低效率;(4)把各种行政事务都集中到居民委员会,使一个自治机构政府化,也会产生一些长远的负面影响。
  因此,应当鼓励多种多样的组织创新方案,鼓励组织创新的新方向。根据我国社会结构演变的趋势以及社会管理体制改革的大方向,应当以“政事分离”为指导思想,鼓励建立独立的“低保”工作事业机构,特别是鼓励和发展社区性的低保工作专业组织。理论上,这些组织通过雇佣受过专业训练的社会工作者,竞争性地开展城市“低保”工作,有助于改善服务质量、降低实施成本、提高工作效率。如果这一组织创新的方向被实践证明有效,那么政府就只要充当政策制定者、出资者和监督、管理者的角色,不必再直接介入具体的“低保”实施工作。
  与此同时,还应当创造条件,鼓励各种类型的非政府组织介入城市扶贫,大力发展各种以社区为基础的社会工作机构,加强城市家庭建设和社区建设,以便为贫困者提供有针对性的、多样化的、全方位的社会服务和社会支持,促使其早日脱贫,重返主流社会。 
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