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社区分类管理:城乡比较与城乡统筹
2014-11-24 20:53:11 来源:《社会主义研究》2008年第2期 作者:陈伟东 孔娜娜 【 】 浏览:124次 评论:0
2008年1月,中央1号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设、进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出了农村社区建设的双重目标:完善农村公共服务体系,健全新型的农村社区经济共同体,培育新型的农村社区社会共同体。完善农村公共服务体系:既要完善便农服务(发展农村经济所需要的生产性服务)体系,又要完善便民服务(提高农民生活质量所需要的社会性服务)体系;既要建立便农利农的农村经济服务中心,又要建立便民利民的农村社区服务中心(以下简称“农村社区服务中心”);既要发展便农的农民专业合作社,又要发展便民的农村综合服务组织;既要促进便农服务的组织化、专业化、综合化,又要促进便民服务的组织化、专业化、综合化。农村社区建设的双重目标,为推进农村社区建设、促进农村经济社会发展的协调化和城乡经济社会发展一体化,提供了明确方向和现实途径。
本文以农村社区便民服务体系为研究边界,以农村社区服务中心建设为研究切入点,以城乡社区便民利民服务体系比较为研究视角,重点分析农村便民服务体系如何避免部门垄断困境,建立社区分类管理(服务)的新体制。
 

 
建设农村社区服务中心,是解决农村便民服务短缺问题的迫切需要,是兼顾农村便农服务和农村便民服务、协调农村经济社会发展的现实需要。
20世纪50年代以来,在城乡二元结构和城乡分治的背景下,城乡社区公共服务出现了城乡分割的“双轨制”。在城乡分治的体制框架下,传统的农村社区公共服务体制经历了两个阶段:1958-1978年人民公社时期的集体供给体制,1978以来的家庭承包经营时期的个体供给体制。人民公社化是一个政社不分、企社不分的全能单位,在“三级所有、队为基础”的制度安排下,农村社区公共服务主要采取人民公社为主、国家补助的供给体制。[1](P62)人民公社时期,农村社区公共服务是以初级的便农服务为主,包括土壤改良、水利建设、道路修建、病虫害防疫等服务和产品,为农业发展提供了基础设施,目前,农村使用的大型水利设施也就是这个时期建设的。同时,人民公社也供给一些初级的便民服务,诸如通过“赤脚医生”,提供初级医疗服务;通过民办教师,提供初级学校教育;轮流在生产小队放电影等。1978年以来实行家庭联产承包责任制,农户取代生产队成为农业生产主体,分税制实施,以及农村公共服务机构由县级职能部门“条条管理”转变为乡镇“块块管理”,乡镇政府本身就面临财力不足,为增加自身财力,乡镇政府将有限财力投入乡镇工业和经济开发区,放弃农村公共服务。农民出于生产和生活的需要不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位,形成公共产品供给的“个体化”。据中国社会科学院“百村经济社会调查”,目前,只有少数行政村是完整的集体经济实体,大多数行政村已不是一个完整的集体经济实体,经济不发达和边缘山区的行政村只是一个基层行政单位和土地发包单位,村民委员会甚至连统一灌水排水、统一机种、统一供种、统一植保等便农服务都做不到,更谈不上提供便民服务,多数乡镇文化站因财政拮据而解散,边远山区农民多年看不到一场电影,很多乡镇卫生院是勉强维持。[2](P230、309)
目前,农村社区不仅面临便农服务短缺,也面临便民服务短缺。华中师范大学中国农村问题研究中心调查发现:(1)在农村医疗保健上,59.7%的村民认为“最大的困难是没有钱看病”。(2)在农村文化服务上,最近五年没有举办过社区集体文化活动的占42.6%,放电影、春节传统活动和演出地方戏剧等也非常少见;有篮球场、乒乓球台等体育设施的只占19.1%,有公共图书室的只占7.1%,有公共娱乐室的只占9.7%,有网吧的只占7.2%,有祖庙祠堂的只占17.1%,有庙宇或道观的只占16%,当今农村面临现代文化设施和传统文化设施的稀缺。(3)在农村养老服务上,40%的村民认为“老人生活很困难”,38%的村民认为“老年人生活一般”,只有15%的村民认为“老年人生活比较好或十分好”。(4)在农村社会秩序上45%的村民认同小偷小摸现象“非常严重”或“有点严重”,32%的村民认同失盗现象“非常严重”或“有点严重”,26%的村认同打架斗殴现象“非常严重”或“有点严重”,12%的村民认同抢劫现象“非常严重”或“有点严重”,14%的村民认同杀、伤案件“非常严重”或“有点严重”,45%的村民认同村民矛盾“非常严重”或“有点严重”,24%的村民认同村霸现象“非常严重”或“有点严重”。[3](P3-4)
要解决农村社区便民服务短缺问题,需要建设农村社区服务中心。如果说农业基础设施和农村经济服务中心是农村经济发展所必需的物质性基础设施的话,那么,农村社区服务中心则是农村社会发展所必需的社会性基础设施。农村社区服务中心是完善农村社会管理和社会服务的实体机构和组织机制,承担着把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的重任。有的地方,已经开始通过建设农村社区服务中心,来推动农村社区建设。江苏省泰州市在全市范围内实施了新一轮村部建设行动,通过新建、改造、扩建、租赁等形式,先后在1607个行政村建立面向群众的农村社区服务中心,内设综合事务办公室、卫生室、活动室、图书阅览室、谈心民调室(警务室),为农村居民提供社会管理和社会秩序、社会保障、文化活动、村民交往、休闲娱乐等社会性服务。[4]
 

 
建设农村社区服务中心,是当前和今后一段时期农村社区建设的重点内容,也是农村社区建设亟需破题的现实问题。建设农村社区服务中心,面临一系列现实问题,诸如功能定位、选址定位、服务项目、筹资方式、服务组织、服务机制等。农村社区服务中心建设是农村社区建设的一个新课题,无更多的经验可借鉴,需要吸取城市社区服务中心建设的经验和教训。
改革开放以来,城市政府建立了两类服务体系:便商服务体系(为城市工商企业提供服务)和便民服务体系(为城市居民提供服务)。城市便商服务往往采取集中服务和分散服务相结合,集中服务机构一般选址定位在城市基层政府所在地(区政府服务中心或区政府服务大厅),通过“一条龙工作小组”, 打破部门界限,承担信息服务、咨询服务、资格审查、证件办理等相关服务,实现从单项服务向综合服务转变。在逐步推进的农村社区建设中,农村便农服务中心可以设立在农村基层政府(乡镇政府)所在地,打破部门界限,整合各类服务资源,建立综合服务机制,承担信息服务、实用人才培训等综合性的集中服务,促进农村基层政府向地方公共服务部门转变,这比简单地撤销乡镇政府更为合理、更为有利、更为现实。
从20世纪50年代以来,城市便民服务经历了三个阶段:一是计划经济时期的单位供给。计划经济时期,中国社会组织结构单一,分割为若干互不联系的单位,单位是市民生产、生活、管理的综合性机构,市民所有需求都只能通过单位来满足,单位是全能政府的微观缩影和微观基础,单位集体供给制实际是政府统一供给制。二是改革开放初期的街道办事处和居委会供给。20世纪80年代开始的城市经济体制改革,企业单位解体(包括国有企业和集体企业),回城知青、下岗职工面临就业难问题,居民日常生活也面临入托难(幼儿和老人托养)、买菜难、购物难、缝补难、洗澡难(单位集体澡堂消失)等困难;街道办事处和居委会逐步从“拾遗补缺”转为“勇挑重担”,组织居民开展生产自救和生活自救,兴办托儿所、托老所、蔬菜摊点、小百货店、缝补店、理发店、澡堂等便民利民服务设施,既满足失业人员就业需求,又满足居民日常生活需求。这个时期,街道办事处和居委会修建了许多铺面,成为了街道办事处和居委会自有房产,房屋租金成了街道办事处和居委会主要的资金来源,也增加了后来的城市改造的成本。三是20世纪90年代以来的市场、政府、社区多元供给。20世纪90年代以来,工商企业替代居委会,居民生活服务完全市场化;政府承担越来越多的公共服务,诸如最低生活保障金、失业救济金、离退休金、困难家庭子女教育补贴、廉租房、医疗保健、公共卫生防疫、优生优育等;受内在需求驱动,居民开始学会结社,自发成立义工组织(志愿者协会)、文体活动组织等,开展自我服务、邻里互助活动。
城市社区服务中心正是在多元供给阶段出现的。城市政府为供给公共服务和发展居民自我服务,投资建设各类社区服务设施,诸如街道社区服务中心、社区警务室、社区组织办公室和会议室、社区图书室、社区残疾人康复站、社区医疗服务中心、社区老人日照室、社区慈善超市等;城市社区服务中心是由各类公共设施构成的复合体。随着城市便民服务阶段转移,街道办事处和社区居委会已经从日常生活服务领域退出,让位于工商企业和市场。目前,城市社区服务中心承担社区管理和社区服务双重功能,包括政府行政管理和居民自治管理、政府公共服务和居民自我服务。
如果说,农村社区便民服务存在“政府缺位”,那么,城市社区便民服务却存在“政府越位”。但受传统行政体制的制约,城市社区管理和服务体制始终未走出社区行政化(社区行政化,是指政府制定统一规划,依靠行政力量,由外向内,由上而下,重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制;其基本标志:社区空间行政化、社区组织行政化、社区事务行政化。) [5](P78)的困境,当前的城市社区体制与其说是政府主导模式,还不如说是部门垄断模式。各部门追求“小而全”,固化自己利益边界,力求拥有最大的权力、获得最多的资金、管理最多的人员,形成部门垄断。其基本特征:一是相同职能分散。政府部门硬性地把具有因果联系的综合职能分割成若干单一职能,由不同的部门各自负责。如在药品卫生、食品安全监管方面,农林部门管农业食品生产,质检部门管非农食品的加工和质量标准,工商部门管流通领域,商务部门管部分食品的储备、畜禽屠宰、市场调剂和进出口,卫生部门管餐饮,食品药品监管部门负责综合协调。[6](P275-276)二是不同职能重叠。任何一个政府部门往往同时具有管理、服务、执法三种不同性质的职能,政府部门既自己“掌舵”又自己“划桨”(俗称“管办不分”或“管干不分” ),既自己管理又自己执法(俗称“九顶大盖帽管一顶草帽” )。三是条条运行。在职能分割背景下,相关部门严守职能边界,职能纵向延伸到底,各自为政,出现分割式管理链条,如社区人口信息采集和管理,分别被公安部门、房管部门、残联部门、计划生育部门、民政部门、统计部门、劳动部门、社保部门等分割,形成了众多的封闭性的管理流程,造成信息标准混乱、信息失真、信息孤岛。[7](P95)四是“眼睛向内”。各职能部门关注“家务”管理多于关注公共服务供给,关注组织内部协调多于关注组织外部协调,综合管理、综合服务、综合执法难以实施。
社区管理和服务的部门垄断模式,使城市社区服务中心在设施建设和运行机制等方面临许多问题。在设施配置上,存在选址分散、配置零散、功能单一、功能重叠、重复投资等,无法做到“功能齐全、布局集中、综合配置”;在运行机制上,存在政府包办、部门争利、人员分散、成本攀升,难以做到“政府管理、民间运作、居民参与”;设施配置零散和运行机制不畅,城市社区服务中心无法做到从单项管理到综合管理、单项服务向综合服务的转变。
城市社区服务中心建设面临的部门垄断困境,是农村社区服务中心建设需要吸取的教训。

 
城市社区服务中心建设要走出部门垄断困境,农村社区服务中心建设要避免步入部门垄断陷阱,都需要推进社区管理和服务体制改革,实行社区分类管理。
社区分类管理,是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制。社区服务中心业务(以下简称“社区业务”)是指将人财物资源用于生产满足社区居民需求的产品和服务。实施社区分类管理,必须以社区业务的合理分类为基础,社区业务合理分类,首先需要回答两个基本问题:社区业务范围具体包括哪些?社区业务分类标准是什么?按照社区体制改革的方向,社区业务分类应该坚持社区社会管理中政府行政管理与民间自治管理分开;社区公共服务中政府“掌舵”与民间“划桨”分开的原则。从城乡统筹和城乡社区服务一体化出发,城乡社区业务应该包括基本的社会管理和基本的公共服务,但要防止城乡社区服务中心功能泛化,避免“社区是个筐,什么都往里装”。社区业务不应包括以下五类业务:一是市场化的营利性业务,如超市、理发店等;二是找钱的业务,如土地经营和招商引资;三是收钱的业务,如国税和地税;四是公司化的市政(村政)管理,如供电、供水、供气、有线电视、邮政、公共交通等;五是学校独立运作的义务教育等。按照“大部门体制”改革的目标,社区业务分类标准应该是根据业务彼此之间存在的内在逻辑关联进行分类,将相同的业务合并,不同的业务分开。根据社区业务的内在因果联系,社区业务可以分为六大类(见表1)。
表1:城乡社区业务(城乡社区服务中心项目)分类
业务类别 业  务  内  容
秩序与安全 查处违章建筑、占道经营、环境污染、黄赌毒、封建迷信、恶势力等
信息管理 人口信息和房屋信息的采集、录入、分类、统计、管理等
保障性服务 最低生活保障金、失业救济金、养老金、廉租房补贴、困难家庭补助、小额贷款、慈善和扶贫等服务
技术性服务 医疗卫生、优生优育及生殖健康、残疾人康复、居家养老、社区矫治、法律咨询、心理咨询、就业培训等
物业服务 垃圾清扫清运、绿化、道路养护、共用设施维护等
社区参与 社区组织办公、居民集会、邻里交往、邻里调解、民主管理、文体健身、社区教育、志愿者行动、权利表达与维护,以及参与公共政策、政府行为监督、评估公共服务绩效等
根据社区业务分类,城乡社区服务中心设施建设,需要做到功能齐全、布局合理、组合配置,避免因功能单一、布局分散而带来的重复投资和资源浪费。考虑城乡社区人口聚集密度、服务规模、服务半径的差异,城乡社区服务中心设施的选址可能有所区别,城市社区服务中心设施需要在街道和社区分别配置,农村社区服务中心也许可以集中在行政村统一配置(见表2)。
表2:城乡社区服务中心选址
项目分类 设施分类 设施选址
秩序与安全 行政管理和执法办公室 城市:街道或居住区,农村:乡镇或行政村
信息管理 社区信息管理中心 城市:街道或居住区,农村:乡镇或行政村
保障性服务 社区福利中心 城市:街道或居住区,农村:行政村
技术性服务 社区健康中心 城市:街道或居住区,农村:行政村
物业服务 社区物业服务中心 城市:社区或小区,农村:行政村(4)
社区参与 社区居民活动中心 城市:社区或小区,农村:行政村
说明:⑴目前,农村进行的合村并组,可能为统一配置农村社区服务中心提供了更有利的条件。⑵在街道层面集中配置,可以充分利用街道办事处现有设施和场地;在新开发的居住区,这类设施可在居住区层面集中配置。⑶在乡镇层面集中配置,既可以充分利用乡镇政府现有设施,也可以整合“九个大盖帽的职能”,建立综合管理和综合执法机制,但需要在行政村设立社区警务室,派驻一名社区警察,社区警察更利于融入社区,有利于社区安全和秩序管理从“外部人控制”转变为“内部人控制”。(4)在聚集密度低的行政村,物业服务很难由一个综合服务组织来承担。
根据社区业务和社区服务项目分类,建设城乡社区服务中心,完善城乡社区便民服务体系,需要重组机构;重建综合管理机构,推进社会管理的专业化和综合化;重建综合服务组织,实现社会服务的专业化、组织化和社会化。重建社区社会管理和社会服务组织,可以采取合并和剥离两类六种具体方式:
其一,合并被城管部门、环保部门、公安部门、文化部门、食品药品安全部门等分割的社区秩序与安全职能,按照“大部门体制”改革要求,建立社区综合管理和执法机构。目前,城市几乎每一个政府部门都具有或多或少的行政执法权,带来行政执法职能交叉和重叠,除公安部门执法能力强外,其他部门(包括城管执法队)的执法能力都弱,有的部门只好放弃行政执法职能,在矛盾突出或问题严重时,不得不采取突击性的打击行动,而无法建立综合管理和综合执法的长效机制。这就是城乡社区存在的环境污染、黄赌毒、非法行医、食品中毒、药品中毒等问题长期得不到根本解决的体制性根源。
其二,合并被公安部门、计划生育部门、民政部门、劳动部门、社会保障部门、社会治安综合治理部门、统计部门等分割的信息管理职能,借助城乡社区信息化工程,组建社区信息综合管理机构,建立信息资源集成和共享机制。据华中师范大学湖北城市社区建设研究中心调查,目前,城市社区人口和房屋信息70%的内容是相同的,但相同职能却被多个部门硬性割裂;各部门出于部门利益考虑,都自称自身管理的特殊性,自建一套信息标准,比如在户籍统计上,统计部门按常住人口和流动人口统计,公安部门按常住人口、暂住人口、寄住人口统计,有的部门还按中心城区常住人口、远城区常住人口、农村外来人口、城市外来人口统计,带来信息标准混乱;各部门自建一套信息网络,带来重复投资、重复建设和信息孤岛;信息采集过程中,多个部门多头采集,信息采集演变为部门扰民,干扰居民正常生活,出现居民拒绝和不配合现象。党中央和国务院在今年的1号文件中提出“积极推进农村信息化”建设,农村信息化建设应该按照城乡统筹和城乡一体的要求,以城乡社区为基本网格,建立全国性的城乡共享的人口和房屋信息网络,既可以降低人口信息采集成本,加强人口管理,也可以为户籍制度改革提供基础信息。
其三,合并被民政部门、残联部门、劳动部门、社会保障部门、房管部门等分割的保障性服务职能。为什么城乡社区社会保障职能可以而且应该合并?社会保障实质是政府对弱势群体的补贴,政府的主要职能包括确定资格(谁有资格享受)、确定补贴标准(补贴多少)、确定筹资渠道(补贴金从何而来),后两项职能主要是由中央政府和省市政府确定,基层政府的主要职能是资格认定。华中师范大学湖北城市社区建设研究中心调查发现:社区社会保障服务尽管因部门分割而带来流程零碎和环节多,但社区社会保障服务的主要业务就是资格审查,即享受低保金、离退休金、失业救济金、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金、残疾人及单亲家庭子女教育补助、独生子女家庭补贴、社保补贴金、生育免费服务等资格审查;与此相关的是办理相关证件,如低保证、就业证、失业证、再就业优惠证、外来人口暂住证、流动人口婚育证、独生子女父母光荣证、生育服务证、残疾人证、老龄证等;这些看起来名目繁多的资格审查业务,其实具有内在的因果关联性:一是服务对象的重叠性,如:残疾人往往具有享受多种福利的资格,包括低保金、子女教育补助金、独生子女教育补贴、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等;困难家庭,往往同时享受低保金、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金、困难家庭补助金等;流动人口家庭也可能同时享有低保金、失业救济金、生育免费服务、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等。二是信息资源的关联性,这些资格审查都依据相同的社区人口信息和房屋信息。在职能合并基础上,组建综合性的社区社会保障机构,实现“小社区、大保障”功能。实践经验表明:越往基层,相同职能越需要综合。比如,前几年,在武汉市,居民办理房产证、土地证至少要花2个月时间;先到物业管理机构领表填表,再到房产部门登记办证,房产证到手后,还要到物业管理部门领表填表,再到规划部门登记办理土地证。去年,武汉市中心城区改造服务流程,将分散在房产部门和规划部门的办证服务职能整合在一个服务窗口,建立“一条龙工作小组”,居民在10个工作日内可以领回两证。
其四,将重叠在计划生育部门、老龄部门、残联部门、劳动部门、卫生部门、民政部门、社会治安综合治理部门等身上的技术性服务职能剥离出来,政府通过向民间组织购买服务,真正做到政府“掌舵”与民间“划桨”分开,促进社会服务的专业化和组织化。在城市,民间组织已经初步具备承接技术性服务的能力。2008年3月,华中师范大学湖北城市社区建设研究中心对武汉市江汉区民间组织状况的调查发现:仅就江汉区民政部门登记的民间组织来看,各类技能(诸如劳动技能和书画等)培训机构有46个,平均每个街道有3.5个;养老服务机构有15个,平均每个街道1.2个;个体医生诊所204家,加入开业医生协会的有186家,占总数的91.2%;平均每个街道还建有一所社区医疗卫生服务中心。这些民间组织都期盼政府剥离社会服务职能,使自身获得更广的生存发展空间。政府向民间组织购买服务,除可以提高便民服务质量外,还可以在互动中,在合同履行过程中,促进民间组织管理的经常化和规范化,可谓“一举多得”。在农村社区,政府也可以将购买服务与培育民间组织、整合民间资源直接结合起来;比如,农村社区也有一定数量的个体开业医生,可将他们整合进农村社区服务中心,组建农村社区健康服务站(中心),与新型的农村合作医疗制度对接,既可以调动个体医生的积极性,也可调动农民“参合”的积极性;有的地方规定“参合”的农民必须到乡镇医院就医,迫使农民舍近求远,不少的农民宁愿放弃“参合”而选择自己信任的个体医生。
其五,将重叠在环卫部门、园林部门、城管部门等身上的物业服务职能剥离给民间组织。目前,在城市新建商品房小区,物业服务交已由物业服务企业承担,走专业化和市场化道路。但在老城区的社区,由于产权多元和低收入群体多,绿化、垃圾清扫清运、排水管网、房屋维修等主要还是部门包办,带来的最大问题是人员分散、重复劳动、效率低下。实践证明:政府在“掌舵”(安排公共服务)上占有优势,而在“划桨”(生产公共服务)上却不占优势。提高老城区物业服务质量的出路,还是要推进政事分离,将政府不占优势的服务生产职能转移出去,交由民间组织来承担。
其六,将城乡社区居民自治和居民参与功能交由社区组织,政府部门无需过多干预。多年来,学术界和实践界关于城乡社区居民自治边界和功能争论不休,分歧较大。在社会高度分工,社会管理和社会服务步入专业化和组织化,城乡社区组织不可能也不应该大包大揽。在农村税费改革前,村委会承担经济职能、行政代理职能、居民自治职能,明显带有社会转型的特征。在城市,目前社区居委会承担各种行政代理职能而无暇顾及其他,成天忙忙碌碌,但什么都没有做好,不仅自身有怨言,而且政府部门和居民也都有怨言,这也是行政体制“部门垄断”的规律性反应,也带有社会转型的特征。合理确定城乡社区居民自治边界,要考虑制度空间、居民现实能力、社会分工等因素,在社区业务分类、组织重构的基础上,社区居民自治边界应该限定在政府行政管理职能和民间组织专业服务职能之外,主要承担邻里交往、邻里互助(生产互助、生活互助、精神互助等)、邻里调解、权益表达与维护(“四个民主”)、志愿者行动以及参与公共政策、监督政府组织和民间组织等方面。与其让城乡社区居民超越制度空间和实际能力而扩展自治边界,还不如让城乡居民在制度空间内和实际能力内做好自我管理业务;换言之,与其说一件事都做不好,还不如做好一件事,效果更好。
社区分类管理,既是改革城市社区体制和完善城市社区便民服务体系的现实出路;也是建设农村社区服务中心和完善农村社区便民服务体系的必由之路。
[参考文献]
[1] 李华.中国农村:公共品供给与财政制度创新[M],北京:经济科学出版社,2005年.
[2] 陆学艺.“三农新论”——当前中国农业、农村、农民问题研究[M],北京:社会科学文献出版社,2005.
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[5] 陈伟东、李雪萍.社区行政化:一种不经济的社会重组机制[J],中州学刊,2005,(2).
[6] 吉苏.行政管理体制改革是深化改革的重要环节,十七大报告辅导读本[M],北京:人民出版社,2007.
[7] 陈伟东、孔娜娜、卢爱国.多元博弈、多重形态:城市社区权利关系模式[J],社会主义研究,2007,(6).
(文章原载《社会主义研究》2008年第2期)
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